广州湾是“租界”还是“租借地”

1899年11月16日中、法两国订立有关广州湾的国际条约，通常被称作《广州湾租界条约》。该条约内提及这一区域之处均用“租界”一词，共达10余次之多。该条约始终没有称之为“租借地”。此种状况是迄今学术界称广州湾为“租借地”，但仍不时有著述称之为“广州湾租界”、“法租界”的原因。广州湾究竟是租界，还是租借地，值得辨析。

鸦片战争后的1845年，在上海初步划出了英商租地界址。1854年之后，上海的英、法、美三块外国人租地陆续发展成不受中国政府管辖的“国中之国”。不久后，这些区域被中国人称为“租界”。至二十世纪初期列强在华租界的全盛时期，在中国的十个通商口岸共有八个国家的22个专管租界和两个公共租界，其中包括上海、天津、广州、汉口四个法租界。在法国人租借广州湾的1899年，中国政府对于租界的特性已有所认识。在此四年前，即1895年甲午战争结束之际，为了尽可能地挽回既失的权利，中国政府曾采纳署理两江总督张之洞的提议，以设立仍由中国管辖的“通商场”来阻止日本开辟专管租界。至德国、俄国、英国开辟胶州湾、旅大、威海卫、香港新界等租借地时，所订立的中外条约中虽也出现“胶澳租界”等提法，但大多称它们为“租地”、“所租之地”。英国人也未称威海卫租借地和香港新界为“租界”，而是明确地将它们称作“租借地”（territory leased、area leased）。不过，当时并非所有的中国官员等人都有分辨租界与其他类似租界的意识和知识，凡是被外国人租赁的区域都可能被他们称为“租界”，其中芜湖通商场曾被称作芜湖租界，庐山避暑地曾被称作庐山租界。可见，在当时的中国，广州湾被称作“租界”并不奇怪。此时法国官员等人对租界、租借地的认知也与华人近似。各地的法租界在法文中都被称作concession，在上述《广州湾租界条约》的法文本中，在该条约的名称中广州湾也被称作concession，即是使用了与租界相同的词汇。在该条约的正文中，也继续用concession一词来指称这一区域，只是有数处以“租借地”、“割让领土”（terrain loué、territoires cédés）来替代。

从事实来看，由法国租借的广州湾与胶州湾、旅大、威海卫等租借地的情势基本相似，而与包括各地法租界在内的所有租界都有很大差异。

差异之一，开辟动因。

法国租借广州湾，主要的目的之一是为了在中国建立海军基地。有关广州湾的中、法条约指出，广州湾是租与法国“作为停船趸煤之所”，在界内“法国可筑炮台，驻扎兵丁，并设保护武备各法”。可见，法国系以开辟海军基地之名来租借广州湾。而德国租借胶州湾是为了在中国沿海开辟修造、驻泊船舰和存储物资之地，俄国租借旅大是为了使俄国海军在“中国北方海岸得有足为可恃之地”，英国租借威海卫是为了使英国在华北有合宜的海军基地。德、俄、英、法等国开辟在华租借地的动因是一致的。不过，法国人旋即背弃其租借广州湾的理由，决定不是将当地用作“停船趸煤之所”，而是作为一块殖民地。

租界并非军事基地，而是外国侨民特殊的居留、贸易区域。鸦片战争后，法国人得以在中国的通商口岸划定居留、贸易区域，最初依据的是订立于1844年的中法《黄埔条约》。该条约第二十二款规定，来华贸易的法国人在中国开放的广州等五个通商口岸居住，“无论人数多寡，听其租赁房屋及行栈贮货，或租地自行建屋、建行”，并可一体建造教堂、医院、学校、坟地各项。正是根据这一条约，法国驻沪领事于1849年4月与上海地方官员在上海县城北门外划定法国人的“租住之地”。此后，陆续开辟的其他租界，包括法租界，也都是供外国侨民居住并开展中外贸易的区域。

差异之二，地理位置。

广州湾租借地本拟作为海军基地，因而与其他租借地一样，并不位于通商口岸，而是位于包含天然良港的滨海地区。旅大、威海卫本来就是中国北洋水师经营多年的海军基地，胶州湾也是中国政府已高度关注并已派兵驻守的港湾。广州湾也有水深、港宽的海湾。为了驻泊舰队，这些港湾的海面直至附近海面都成了租借地的组成部分。有关广州湾的中、法条约规定，“湾内水面，均归法国管辖”，这些水面不仅包括港湾的海面，还包括划入租借地各岛附近的海面。

包括法租界在内的所有租界作为外国侨民的居留、贸易之地，都位于通商口岸，并以该口岸的开埠作为租界开辟的前提。由于当时的中外贸易主要通过海上运输，即便在中国内地，船舶也是效率最高的运输工具，因而所有租界都位于江边、河边。其中上海法租界位于黄浦江畔，天津法租界位于海河之滨，广州法租界位于珠江中的小岛之上，汉口法租界位于长江岸边。因为在江面、河面上不能建造供外国侨民居住的房屋，因而所有的租界都未将濒临的水面划入界内。其中上海公共租界位于苏州河两岸，但这段河流不属于该租界范围。天津各国租界排列于海河两岸，但这段海河也不属于任何租界。

差异之三，占地面积。

租借地作为军事基地，需有一定的防御纵深。同时，德、俄、英、法等国都力图在瓜分中国的争夺中获得更多的利益，都尽可能地将更多的陆地和海面划入租借地，因而租借地的面积都十分宽广。在租借地中，广州湾的面积并不是最大的。有关该租借地的面积，有着数种有一定出入的记载。根据最早出版的中文方志的记载，其陆地面积为518平方公里，海陆共约2100平方公里。多数租借地的陆地面积都大于广州湾。最大的旅大租借地，陆地面积后来达3400平方公里左右。此外，胶州湾、旅大、威海卫三个租借地在其与内地的毗连处还可开辟在中文中称为“隙地”的军事缓冲区域。这些缓冲区域十分广阔，其面积为租借地的多倍。

较之租借地，租界实在是小得多。各租界在开辟时划定的面积大多为数百亩。最小的厦门英租界在扩展后的面积仅有24亩左右。在法租界中，面积最小的是广州法租界，仅有66亩。面积最大的是上海法租界，在三次扩展后达15150亩，超过天津英租界，成为全国最大的专管租界，仅次于面积达33503亩的上海公共租界。上海两个租界的总面积达48653亩，即32.4平方公里左右。不过，至1914年各地租界正式扩展全部结束之后，全国所有租界的面积相加起来，总共只有50多平方公里，仅为广州湾租借地陆地面积的十分之一。

差异之四，租借期限。

广州湾与其他租借地一样，都有明确的租借期限。有关广州湾的中、法约章规定,广州湾租与法国，作为停船趸煤之所，“定期九十九年”。99年的租借期限源起于德国对胶州湾的租借。俄国租借旅大的租借期为25年。英国租借威海卫的理由是抵制俄国，维持在华“均势”，因而威海卫的租借期与俄国租借旅大相同。法国要求租借广州湾99年，英国以法国租借广州湾，危及香港安全，要求租借香港新界的时间也是99年。由于英国系从1898年7月1日起租借香港新界99年，该租借地将于1997年6月30日租借期满。这一事实成了中、英双方于20世纪80年代初开始就香港前途进行谈判的动因之一，并成了决定香港地区应于1997年7月1日回归祖国的原因之一。

1936年“广州湾惨案”后民众要求中国政府收回租借地

租界并无涉及租借年限的规定。在各地租界陆续开辟之际，无论中国政府还是各租界开辟国政府都没有考虑过租界存在的期限问题。最早开辟的上海租界实行的是特殊的土地永租制，使得中国业主出租土地就如同绝卖。后来开辟的租界几乎都实行相同的制度。苏州、杭州、重庆三地日租界有所不同。在这些日租界，土地虽然也是永租，但租地人须每30年办理一次换契续租手续。如逾期未办，中国官府可注销租契，收回土地。不过，中国政府所能收回的仍只是未办理换契的那些土地以供重新出租，并非能收回租界。在天津英租界的扩充界内，该租界工部局还颁发过为期999年的永租契，并规定期满后租地人的财产继承人还有权续租999年，即他们约可承租到公元3900年。因此，在20世纪初期租界的全盛时期，它们似乎可以永远存在下去。

差异之五，行政制度。

对于租借地，租借地开辟国都任命了总督或行政长官，建立在其领导下的行政机构。在法国租借广州湾后，法国总统即颁布政令，确定由法属印度支那总督负责广州湾租借地的行政。该总督任命的广州湾行政长官为当地最高行政官员，未久又设置一名副行政长官为其助手。行政长官有权制订各项行政和治安措施，负责监管本地公共秩序，指挥本地武装部队，并与邻近中国官员保持联系。其他租借地开辟国也都为租借地任命总督等官员，并组建以他们为首的行政机构。在香港新界，英国未再另行任命总督等，而是由以香港总督为首的港英政府兼辖。所有租借地都未召集当地的纳税人会议，组建由纳税人选举产生的市政委员会。

租界的行政体制可分为数类。法租界受本国政治制度影响，形成由当地法国领事为最高行政长官的格局，被称作由领事“独裁”的租界。即便如此，各地法租界都召开纳税人会的年会和特别会议，由符合财产等资格的纳税人选举产生市政委员会委员。该市政委员会在上海法租界被华人称作“公董局”，在天津法租界被称作“公议局”，在汉口等地法租界被称作“工部局”。法租界的市政委员会可议决租界每个年度的财政收入、支出的预算、决算，有关市政建设的各种事项，以及制订有关路政和卫生的章程等，只是会议的决议非经领事明令公布，不得执行。英租界特别是公共租界，被称作是实行侨民“自治”的租界。租界的纳税人会及由纳税人选举产生的市政委员会即工部局拥有更多的“自治”权利，当地的行政权包括巡捕房都由市政委员会来掌控。主要由租界开辟国的领事或外国侨民掌控的行政机构来行使行政管理权，便是租界与租借地及其他类似租界地区的主要差别之一。

差异之六，司法制度。

在租借地内，中外居民完全受租借地开辟国的司法管辖，即便是在中国享有领事裁判权的“有约国人”也不例外。同时，开辟国在各租借地内自设司法机构，这些司法机构的组织等都不同于中国的法庭，并都自成体系。在广州湾，法国人设置的司法机构有过数次变动。在清末民初时，当地设置由各乡名人组成的初级法庭，由法国人任庭长、华人任陪审员的混合法庭即会审公堂，以及由副行政长官负责审判的法国法院。这些法庭与设在华界、由中国官员主持的法庭迥然不同。

虽然在拘捕、审判、刑罚等方面租界与华界的司法制度有所差别，但从整体而言，它们没有本质区别，即都是根据被告的国籍来决定受理案件的法庭和适用的法律。对于已在中国取得领事裁判权的“有约国人”而言，无论他们在租界还是华界内成为民事或刑事案件的被告，都不受中国的司法管辖，也几乎不受租界开辟国的领事法庭管辖，而是应由其本国领事法庭按照本国的法律来审判。华人在大多数租界内涉及民事或刑事案件时也都由当地华界的中国官府按照中国的法律来进行审判。在上海租界、汉口租界和厦门鼓浪屿公共地界，则设有中外会审公堂，审判华人为被告的各种案件。这些公堂虽然设在租界并以外国领事等官员为陪审官，但仍由中国委员主持，仍是中国法庭，并仍应依据中国法律来作判决。在四个法租界中，上海、汉口法租界都设有会审公堂，而它们与广州湾租借地以法国人为庭长的混合法庭也有显著的差别。

差异之七，税收制度。

在广州湾租借地，中国政府已不能征收任何捐税。此种情况与其他租借地还有所不同。在胶州湾、旅大、威海卫等租借地，中国政府设有海关，向进出当地应该纳税的货物征收关税。在广州湾租借地，中国政府始终未设立海关，该租借地成为自由港，从海外进口及向海外出口的货物都无须向中国政府缴纳关税。同时，与其他租借地一样，中国政府也不能在当地征收其他捐税。其中地税是中国历代皇朝最基本、最重要的税收收入之一。在广州湾，中国政府对于划入界内的全部土地都不征收任何地税。其他租借地也如此。于是，中国政府便失去了所有租借地的地税等捐税收入。此种情况直至各租借地陆续被中国收回时都未发生变化。

在各地租界，除进出口货物须照章缴纳关税外，外国政府和外国商民通过永租、购买直至无偿占用的方式取得界内土地后，除了少量用于道路、沟渠等公共用地，仍须每年向中国政府缴纳地税。其中租赁上海法租界土地者每年须为每亩土地向中国政府缴纳地税1 500文制钱，其税率高于当地原来的地税。租赁天津法租界土地者每年须为每亩土地缴纳制钱2 000文，其税率更是高于原来的税率。不过，在天津法租界所缴地税只有一半交给当地中国官府，一半留作该租界的市政经费。租赁汉口法租界土地者，则须依据中国政府原来在当地征收钱粮的税率，即每亩土地每年缴纳地丁银1钱1分7厘，漕米2升8合4勺。于是，对于中国政府而言，土地划入租界之后，就不能自主地征收多种税款，但至少尚未影响地税收入。至一批租界已被中国政府收回、租界的根基已经动摇的1928年，经中外协议，各租界当局开始代表中国政府向界内华人征收印花税及烟草税。到1936年，中国政府又在租界内试行所得税法。于是，租界作为中国境内特殊税区的状况有所改变。

通过对租借地与租界的对比，两者的差异便明显地显现出来。列强在中国开辟租借地与开辟租界的不同动因，导致了它们在地理位置、占地面积等方面的不同。在行政、司法、税收等方面，中国在租借地内比租界内丧失更多的国家主权，租借地已与被割让的领土相似。不过，租借地都有租借的年限，租界却似乎可以永远存在下去。中国的外交官员认识到租界和租借地的区别，始自民国初年。这些外交官从海外学成归来后，于1919年召开的巴黎和会上将“归还租借地”和“归还租界”分别列为“希望条件”中的两项，并对两者的特性有所阐述。此后，中国的政治家、外交家、法学家和史学家通常都将租借地与租界区分开来。因此，再将两者混为一谈是不妥当的。广州湾是租借地，不是租界。

费成康老师在2016年第一届广州湾历史文化国际学术研讨会

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编辑：大水