中国修法催生“超级央行”
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中国修法催生“超级央行”

2020年10月26日 21:43:33
来源:财经杂志

修订中的《人民银行法》增加了人民银行的金融市场和金融体系宏观管理职责,同时,赋予其重大法律法规草案的起草权以及统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和金融基础设施等等。

文 | 《财经》记者 张威

中国央行的宏观审慎管理职能被正式写入法律文件,因循此职能的需要,央行被赋予更多的监管手段。

奠定这一重大变更的是,上周五(10月23日)中国人民银行发布的《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)。这次修订距离上一次《人民银行法》修定已有十七年。

《征求意见稿》显示,人民银行增加了金融市场和金融体系宏观管理职责,同时,被赋予了重大法律法规草案的起草权以及统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和金融基础设施等权责。

早在2017年7月召开的全国金融工作会议即提出,要加强金融监管协调、补齐监管短板,设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,同年11月,金融委成立,办公室设在央行。

为配合“强化央行宏观审慎管理”的职能,去年2月,央行“三定”(职能配置、内设机构和人员编制)显示,除了央行原有的20余个司局外,新成立宏观审慎管理局。

中银国际研究有限公司董事长、中国银行原首席经济学家曹远征向《财经》记者表示,宏观审慎管理的手段就是监管,2018年中国进行金融体制改革,人民银行的功能就变成了双支柱调控,除了货币政策,增加了宏观审慎管理功能,修订《人民银行法》与之是相配合的。

在上述双支柱调控模式下,传统中央银行从货币政策向监管方面实现跨越,“超级央行”概念因此产生。

在曹远征看来,“超级央行”是对央行状态的非准确描述,宏观审慎监管与货币政策构成双支柱,这是金融发展的一个新的需要,而不是超不超的问题,写入法律则是为今后的发展提供一个法律依据,相关重要决定由政策决定变为法律规定。

强化央行监管职能

现行的《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)是在1995年发布实施的,在2003年进行了修订。在这个法律体系下,央行拥有三大职能13项职责,同时拥有一定的金融监管手段与惩罚性措施。

在过去十年间,央行职能已经做了许多调整。

例如,2007年实施的《反洗钱法》、2010年实施的《统计法》增加了履职相应的监管措施和手段,以及2004年实施的《行政许可法》赋予对行政许可的检查权等。

“其他现行法律赋予人民银行履职所必需的监管措施和手段却未曾改变或增加。”全国人大代表、中国人民银行南昌中心支行行长张智富在今年两会中指出,在现实工作中存在着人民银行履行法定职责与现行相关法律规定相冲突、新增职责的监管措施和手段缺乏法律制度的有效支撑、现有监管措施缺乏可操作性等问题,难以适应新时期人民银行履职的需要。

为此,张智富前瞻性提出,如何将人民银行概念化的职能转变为具有操作性的法律机制,需要通过修改《人民银行法》加以解决。

根据《人民银行法》修改的总体思路,紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务,建设现代中央银行制度。其中,《征求意见稿》包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则,共9章73条。

对于增加金融市场和金融体系宏观管理职责、赋予央行金融业重大法律法规草案的起草权以及统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和金融基础设施等。招联金融首席研究员董希淼向《财经》记者表示,“这有助于完善现代中央银行制度,进一步加强监管协调,更好地满足金融形势发展变化对央行职责提出的新要求,也符合国际金融监管变化趋势。”

值得注意的是,修改建议稿专设央行“监督管理措施”一章(第六章),并赋予央行对金融机构以及其他单位和个人进行检查监督的权力,董希淼认为,这将有助于推动央行更好地履行职责,增强央行的权威性和监管的有效性。

该章主要内容包括:检查监督权、现场检查措施、非现场监管措施、监管措施、信息报送、监管信息共享、对未经许可设立金融控股公司的措施、对金融控股公司和使用中央银行资金机构的监管措施、系统性金融风险处置、违法行为调查措施等内容。

分析指出,上述内容一定程度可以保证央行履行监管职责的合法性和有效性,赋予央行与其职责相应的执法权,提高监管效率。《征求意见稿》还增加金融控股公司许可及监管,将此前颁布的金融控股公司监管试行办法提到法律高度,规定人民币包括实物形式和数字形式,为数字人民币发行提供法律依据。

同时,大幅度提高了金融违法行为的处罚上限(对机构的处罚上限提高到违法所得的10倍或2000万元,对个人的处罚上限提高到违法所得的10倍或500万元),此外还可以进行停业整顿、吊销许可权、市场禁入等处罚。

曹远征表示,货币政策是影响总需求的政策,主要作用于经济周期,2008年危机之后,人们发现除了经济周期以外,还有金融周期的存在,相比于经济周期以生产过剩为代表,金融周期则以资产负债表的衰退为代表,换言之,杠杆的伸缩产生金融周期,宏观审慎监管则是管理这样一个周期的。“2008年之后,全球都在探索如何防范金融危机再次重演,最早起源于英国的双峰模式(宏观审慎和货币政策),中国借鉴之后,做成一个体制化安排,赋予人民银行具有这个功能,《人民银行法》的修订与这个调控高度相关,把它法制化固定下来。”

一位分析师指出,原来央行更多负责货币政策以及监管支付清算体系,这次修改之后,“超级央行”说法是否准确姑且不说,职能确实大大增加了,这与国际形势也比较吻合,2008年之后主要国家也修改了法律,赋予央行在金融稳定和宏观审慎管理方面的职责。

央行直接就有了对金融机构,特别是系统重要性金融机构、金融控股公司、重要金融基础设施的直接监管的权利,原来金融监管只是在几个会,现在央行也直接参与金融监管,所以赋予央行检察调查权,大大强化了这方面的职责,这跟以前是不一样的。

接近央行人士向《财经》记者表示,2019年初公布的“三定”更多属于行政文件,里面涉及审批、监管以及出发方面的内容都需要法律赋权,《人民银行法》修订对于央行的意义在于,新职能履行有法可依。

推动金融监管改革

中国央行职能的转变,有其自身的历史发展脉络,且与中国金融监管改革息息相关。

2003年,也就是现行的《人民银行法》修改之年,银监会从人民银行分离出来,此前证监会于1992年成立,保监会于1998年成立。2003年之后,三会以管机构和业务为主,而央行除管部分业务外,还负责宏观调控和整体金融稳定。

但是金融发展到一定程度,产品开始打通,影子银行则是信贷市场、货币市场和资本市场打通的结果,综合监管需求提升,合规性的行为监管与功能性的产品监管成为监管改革一个潮流。

在这个潮流中又出现了一个混业的问题——金融控股公司。银行型金控集团和保险型金控集团相继问世。以持有金融牌照最多的中国平安为例,旗下子公司超20家,涵盖银证保基信乃至PE等。此外,还布局了陆金所、壹账通等新兴金融领域。

在互联网金融领域,典型代表BATJ旗下亦拥有支付、银行、保险、基金等多个金融业务牌照,也曾被市场认为是未来有潜力的金融控股公司。

但是,2015年“股灾”、宝万之争、侨兴债等重要历史事件却对当时的分业监管格局提出挑战,此时,多位接受《财经》记者采访的市场人士认为,上述事情暴露出当时分业监管的漏洞和弊端。

2015年10月召开的十八届五中全会上正式提出,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。

2017年7月召开的全国金融工作会议提出,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。经过反复研究与探讨,最终的国务院机构改革方案于2018年3月敲定:银保监会合并,两会拟订设立银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

国内金融改革之外,亦有国际因素影响。

2008年金融危机之后人们发现金融系统如果出现问题会对整个社会经济造成严重损害,这对监管提出了较高的要求,即宏观审慎管理概念,整个概念的核心是逆金融杠杆周期进行调节。

曹远征说,过去的监管是微观审慎监管,金融危机之后发现,微观审慎监管尽管做得很好,但是1+1大于2,大于2的部分怎么办?这为宏观审慎监管提出了证据。而宏观审慎监管是在微观审慎监管基础上提出的,比如当前银保监会和证监会分别监管两个不同的市场,但是这两个市场中间的问题谁管?就由宏观审慎监管来做。

“不过,宏观审慎监管与货币政策不容易区别。”曹远征解释,因为宏观审慎监管和货币政策使用一套工具,但是动机完全是不一样的,比如货币政策中,利率下行是利率的问题,但是这套工具使用在宏观审慎管理上,它就是流动性成本问题。

在上述背景下,央行对《人民银行法》修改指出三个必要性:第一,落实中央金融改革部署,建设现代中央银行制度的需要;第二,推进金融供给侧结构性改革,防范化解系统性金融风险的需要;第三,符合国际金融监管改革的趋势。

那么,现代央行制度是怎样的呢?

中国人民银行办公厅课题研究小组今年发文表示,现代中央银行制度更加注重金融监管,其形成的背景是,2008年国际金融危机以来,西方发达经济体开始重新审视中央银行职责定位和金融监管制度,纷纷强化了中央银行维护金融稳定和统筹宏观审慎监管的职能。

防范系统性风险

国务院机构改革方案曾强调,金融是现代经济的核心,必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全,为深化金融监管体制改革,解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,强化综合监管,优化监管资源配置,更好统筹系统重要性金融机构监管,逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,守住不发生系统性金融风险的底线。

市场分析人士认为,在金融监管体制改革逐步推进、完善中,金融监管的权威性、统一性与威慑力得到加强。近年来的P2P、校园贷和现金贷等金融乱象,很难重演。

央行权责变化对于金融市场的影响和意义如何?

董希淼认为主要有三个方面的的影响和意义:第一,央行处于金融监管体系的核心,而此前只负责货币政策和支付体系;第二,金融监管协调性更强,监管漏洞减少,监管套利更难;第三,一方面保持严监管、强监管趋势,例如大幅度的金融违法处罚力度,另一方面支持金融机构自主经营,例如与商业银行法修订强调利率市场化呼应。

事实上,央行新权责的金融市场效果已经颇有显现。

曹远征指出,宏观审慎管理政策在今年疫情中已经有所体现,例如支持小微企业应延尽延、应贷尽贷等政策,因为在疫情冲击下,杠杆收缩的,必须得用监管的政策避免杠杆过快收缩,支持小微企业应延尽延、应贷尽贷政策在某种意义上是货币政策与和宏观政策管理的一个具体使用。“这已经变为监管机构的监管标准,这是宏观审慎的监管要求,微观化的结果,这远远超出过去传统央行仅是货币政策的概念。”

宏观审慎的效果如何?市场看法存在一定的差异化,有分析人士指出,如果从银行的角度看,银行的坏账肯定会增长,银行的盈利肯定会减弱,因为这是违背银行的正常商业化的一个行为,但是这是宏观审慎管理的要求,市场角度和宏观审慎角度评价是不同的,这也真正体现了逆周期的作用。

“宏观审慎管理的概念出现十年左右,目前还在实践过程中,而且中国目前在实践中走在前列,那么未来如何进行宏观审慎管理,使其更有效率,以及如何与货币政策更好地配合,还在实践中,法律的确定为这个实践开辟了新的空间,但是未来如何还要看实证与检验。”曹远征说。

在金融控股公司的监管问题上,央行也已有动作。9月13日,人民银行发布了《金融控股公司监督管理试行办法》(以下简称“《金控办法》”),依据《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》,自2020年11月1日起施行。

作为今年人民银行审慎监管方面最重要的两个工作之一,《金控办法》正式出台意味着监管补短板,是完善监管制度的标志性事件。因为,业内普遍认为,金融的一大风险便是大型金控集团在经营过程中出现违法违规问题,并形成巨大的风险隐患。

中央银行制度建设大事记

新中国成立以来,我国在中央银行制度建设方面,进行了一系列改革探索。

1948年12月,中国人民银行成立。

1983年9月,国务院决定由人民银行专门行使中央银行的职能。

1995年,《中国人民银行法》正式颁布,标志着我国的中央银行制度迈向了法治化、规范化的新阶段,该法于2003年进行了修订。

2003年,“一行三会”分业监管格局形成,三会以管机构和业务为主,而央行除管部分业务外,还负责宏观调控和整体金融稳定。

2010年以来,通过引入差别准备金动态调整机制,探索开展宏观审慎管理,实施逆周期调节。随后将差别准备金动态调整机制“升级”为宏观审慎评估(MPA),逐步将更多金融活动和资产扩张行为纳入宏观审慎管理。

党的十八大以来,党中央、国务院对人民银行职能配置作出新规定,强化了人民银行宏观审慎管理、系统性金融风险防范、金融基础设施统筹监管等职责,使我国的中央银行制度与高质量发展的需要更相适应。

2015年10月召开的十八届五中全会上正式提出,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。

2017年召开的全国金融工作会议即提出,要加强金融监管协调、补齐监管短板,设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。同年,“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”被正式写入党的十九大报告。

2018年国务院机构改革方案公布,银保监会合并,两会拟订设立银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

2019年,中国机构编制网公布了中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定(以下简称“三定”),为配合“强化央行宏观审慎管理”的职能,央行新成立宏观审慎管理局。