财政部：专项债不宜作PPP项目资本金、专项债暂不投向土储

近日，财政部公布了人大代表建议的回复内容。在建议中，多位人大代表对专项债的使用、风险防范提出建议，财政部相应作出了回复。

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，今年额度则扩张到3.75万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

从回复中，可以看到一些重大的政策方向。21世纪经济报道记者根据回复整理了以下几个重要内容：

1.专项债不宜作PPP项目资本金

关于将部分收费公路专项债券作为PPP项目政府方资本金问题，财政部回应称，按照国务院常务会议部署，专项债券作为符合条件重大项目资本金的领域已由4个进一步扩大为10个，其中包括收费公路。

回应还称，对于将专项债券作为PPP项目资本金的问题,这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大；且操作层面存在较多挑战。此外，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。

大岳咨询董事长金永祥表示，财政部对此进行正式回应说明中央和地方都意识到了这一问题的重要性。尽管现行政策有限制，两者结合还存在一定障碍，但随着有关各方认真深入的研究，问题会在政策比较和选择过程中找到答案。

2.专项债暂不投向土储

关于发行已开工项目土地储备专项债券问题，财政部回复称，2019年9月4日国务院常务会议明确，2020年地方政府专项债券资金不得用于土地储备项目。

关于对棚户区改造给予支持问题，财政部回复称，经向国务院报告，财政部办公厅、国家发展改革委办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合印发了《关于梳理新增专项债券棚户区改造项目资金需求的通知》（财办预〔2020〕46号），明确2020年支持地方依法合规发行专项债券用于符合条件的棚户区改造项目建设。发行棚改专项债券要求符合以下条件：

一是主要保障在建棚改项目，避免“半拉子”工程，原则上棚改专项债券资金支持后相关项目能够顺利实施。

二是必须形成实物工作量。棚改专项债券资金只能用于棚改项目建设，不得用于偿还棚改债务，不得用于货币化安置，不得用于政策性补贴。

三是属于已纳入分年国家棚改计划的项目。

3.新基建已是专项债支持领域

关于将新型基础设施建设纳入支持范围的建议，财政部回应称，《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》规定，地方政府专项债券必须用于有一定收益的重大项目,融资规模要保持与项目收益相平衡。2019年9月4日国务院常务会议进一步明确，地方政府专项债券资金重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。

财政部回应称，2020年以来，结合疫情防控和投资需求变化等适当优化投向，将国家重大战略项目单独列出、重点支持。其中包括加快建设5G网络、数据中心、人工智能、物流、物联网等新型基础设施。新型基础设施建设中符合条件的项目，均可按法定程序向省级政府申请发行地方政府专项债券予以支持。

4.专项债已实现多元化投向

对于项债券投向多元化问题，财政部回应称，《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》规定，专项债券必须用于有一定收益的重大项目,融资规模要保持与项目收益相平衡。在此基础上，按照党中央、国务院有关要求，专项债券重点支持范围：

一是国家重大战略。重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及其他纳入“十三五”规划内符合条件的重大项目建设。

二是七大重点领域。重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域重大项目，不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

三是根据投资领域需求变化及疫情防控需要适当扩大使用范围。增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，继续支持棚户区改造等保障性安居工程建设。

同时，按照2020年7月15日国务院常务会议精神，专项债券支持“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化和交通、水利等重大工程）、公共卫生设施建设，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。

“专项债券投向已实现多元化，符合条件的项目，均可按法定程序向省级政府申请发行地方政府专项债券予以支持。”回复称。

5.重大基建项目合规融资的三个方式

关于基础设施领域补短板重大项目向金融机构融资问题，财政部回复称，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》规定，鼓励地方基础设施领域补短板重大项目依法合规向金融机构融资。

一是加大专项债券和金融机构配套融资支持。对收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入,且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大基础设施项目,可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

二是支持重大项目市场化融资。对于部分实行企业化管理且有经营性收益的基础设施项目，包括已纳入国家和省市县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目，以及发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，金融机构可按照商业化原则自主决策，在不新增隐性债务前提下给予融资支持，保障项目合理资金需求。

三是合理保障必要在建项目后续融资。在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对存量隐性债务中的必要在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资。鼓励地方政府合法合规增信，通过补充有效抵质押物或由第三方担保机构(含政府出资的融资担保公司)担保等方式，保障债权人合法权益。符合上述条件的基础设施领域补短板重大项目，均可依法合规向金融机构融资。

6.对地方债利息给予一定比例贴息？

对于将中央财政一般性转移支付收入纳入地方政府财政承受能力计算范围的问题，财政部回应称，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）“财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警”的规定，财政部在测算评估各地区债务风险状况时，已将包含一般性转移支付收入在内的上级补助收入纳入地方政府财政承受能力计算范围。

关于对政府性债务利息给予一定比例贴息的问题，财政部回应称，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。此外，中央财政在测算分配2020年县级基本财力保障机制奖补资金时，已考虑了地方政府债务利息因素，给予积极支持。

数据显示，2020年下达三省市县级基本财力保障机制奖补资金381.1亿元，比上年增长5.5%。（作者：杨志锦 编辑：马春园）