财政资金直达机制转向常态化：涉及哪些资金？谁将受益？

中央财政转移支付资金 正发生着深刻变革。

为了缓解疫情对经济社会的冲击，中央财政拿出2万亿元资金驰援市县基层政府，惠企利民。但以前转移支付资金层层分解下拨，耗时较长，疫情当下为了快速给企业、困难群众纾困，国务院首次创新设立财政资金直达机制，资金快速拨付给市县基层财政，缓解了基层财政困难，支持“六稳”、“六保”效果明显。

目前财政资金直达机制还只是一项临时应急性举措，但近期召开的国务院常务会议要求，研究将其上升为常态化机制，并扩大直达资金范围，完善资金管理和监管。

多位财税专家告诉第一财经记者，财政资金直达机制从应急走向常态，将使得基层财政更快拿到中央财政资金，在资金管理和监管同步强化下，资金投向也更为精准，有利于进一步落实中央宏观调控，而资金受益人能比之前更快拿到这笔“救命钱”。

应急举措常态化的背后

今年初新冠肺炎疫情对经济社会造成前所未有的冲击，财政收入大幅下滑，基层财政“保基本民生、保工资、保运转”面临巨大挑战。

为了缓解疫情冲击，纾困企业，中央出台了史上规模最大的2.5万亿元减税降费政策，但这对基层政府来说意味着减收。在今年扶贫、民生、偿债等刚性支出压力较大的背景下，基层政府不折不扣落实减税降费政策存在挑战，欠发达地区的基层政府运转艰难。

出于推动包括减税降费等规模性纾困政策迅速落地，以及保障基层正常运转的考虑，国务院通过创新设立直达机制，将新增的2万亿元财政资金快速拨给市县基层政府。往年财政资金层层分解下达平均用时超过120天，而今年这笔资金预算指标仅7天就下达至基层。另外省级财政只能当“过路财神”，不得截留这笔资金。

这笔2万亿元中央财政直达资金中，3000亿元用于支持新增的减税降费，由税务部门精准落实，通过财政减收来体现；另外1.7万亿元分配至基层市县，用于支持疫情防控、帮扶困难企、居民、保基层运转以及支持重大项目建设。

财政部数据显示，截至9月底，在实行直达管理的1.7万亿元资金中，各地已将1.566万亿元直达资金下达到资金使用单位，形成实际支出10214亿元，占中央财政已下达地方资金的61.2%。

中央财政资金直达机制实施仅5个月，但让一些人意外的是，10月21日的国务院常务会议提出，要总结今年做法，研究建立常态化的财政资金直达机制。

“财政资金直达机制，本是应对疫情冲击的一个应急性的过渡性机制，实践后资金拨付环节减少，资金使用效益有明显提高，更好地保障了基层财政运行，调控也更加精准，这符合财政体制改革方向，因此国务院将这一应急举措常态化。”中国政法大学施正文教授告诉第一财经记者。

南昌市财政局局长万昱原对第一财经记者分析，将资金直达这一财政管理的创新举措用制度机制的方式固定下来，建立常态化的财政资金直达机制,对基层财政来说是保障方式上的重大变革和优化。在建立中央转移支付资金直达基层的“快速通道”、提高资金拨付效率的同时，切实加强对相关资金分配使用的监督管理，有助于基层进一步用快、用准、用好财政资金，提高“六保”“六稳”等重点领域的保障水平。同时，在当前地方财政收支矛盾凸显的情况下，也有助于防范和化解基层财政风险。

上述国务院常务会议决定，进一步扩大直达资金范围，对可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付，可纳入直达机制，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖，确保义务教育阶段教师工资等及时足额兑现，更好支持保基层运转。

施正文表示，除了抗疫特别国债之外，今年已经纳入直达资金管理的中央对地方转移支付，明年多数仍会纳入。未来将纳入直达资金管理的，明确具体分担比例的中央与地方共同财政事权转移支付的金额会超过1万亿元；其次是地方可以自由支配的涉及民生的一般性转移支付；专项转移支付规模会相对较小。

根据官方数据，今年采取直达机制资金以及参照直达机制监控管理的资金累计约为3.47万亿元。

一些基层政府披露的今年当地直达资金管理的具体转移支付类别，包括县级基本财力保障机制奖补资金、困难群众救助补助资金、就业补助资金、城乡居民养老保险补助经费、均衡性转移支付、义务教育公用经费、职业技能提升行动资金、革命老区补助资金等。

机制仍待完善

今年部分中央财政直达资金用于地方民生等基础设施建设项目，一些财政、审计部门反映了一个较为普遍的问题：资金下拨速度快，但受制于项目前期工作不扎实等因素，出现了“钱等项目”，短期难以真正形成实物工作量，发挥资金效益。

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌告诉第一财经记者，直达机制使得资金下拨效率提升，这也进一步要求地方要提前储备好项目，做好项目可行性研究，以免资金下达后因项目准备不足而导致资金闲置。

万昱原认为，应根据实际工作中遇到的情况和问题，进一步完善财政直达资金机制。建议完善资金管理要求，如对抗疫国债建设类项目，可根据工程进度适当延长资金拨付期限等。

“采取直达资金机制后，一些投资项目目前是直接对接到市县级政府的，如果只是疫情纾困资金，其需求的精准匹配还没有问题，按道理说只是改进了预算管理，不影响体制问题，但如果直达资金范围扩大，投资类项目也都对接到基层，一些基层政府可能没有合适的大项目，会不会导致资金使用碎片化？因此未来分配直达资金时，需要匹配好规模，在基层政府项目和省级政府重大项目间做好平衡。”赵福昌说。

上述国务院常务会议要求，各地要强化责任，增强直达资金分配使用的科学性、规范性、有效性。

湖南省财政厅曾公开表示，要坚决防止直达资金分配调拨中的“优亲厚友”“见事迟、行动慢”“一分了之”“一拨了之”等不良倾向。

财政部预算司司长李敬辉近期在国新办发布会上表示，下一步财政部将盯紧直达资金使用，加强直达资金监管，强化问题整改落实，并及时评估完善政策。比如，针对地方反映的一些直达资金具体操作问题，财政部已经发文明确，包括允许地方将预计年内难以形成实际支出的直达资金，调剂用于其他具备条件的项目，减少资金闲置沉淀。

为了做好直达资金监控，财政部在扶贫资金动态监控平台上，搭建了中央财政直达资金监控系统，需要基层财政等人员将直达资金等信息录入到这一系统中。目前有财政、审计部门反馈，一些地方存在录入信息错误。一些基层财政官员反馈，录入工作较为繁琐，早期经常加班加点完成。

赵福昌表示，目前资金下拨和监管应该还是两个系统，这个两个系统的匹配性还有待提升。未来两套系统如果能够高度一体化，实现同步性，是加快推进预算管理一体化建设的重要意义所在。随着这项改革深化，不仅资金拨付效率会大大提升，财政治理能力也会大大提升，因为直达资金管理监控体系的完善，能够有效促进顶层和基层的信息匹配性和时效性，对于上级政府及时了解基层的困难、针对性纾困、做好“三保”、进一步提升其他方面资金管理的效率，都具有重要意义，是现代财政制度和国家治理能力现代化的应有要求。

目前财政部正在加快推动预算管理一体化系统建设，第一批实施省份已经取得了突破性进展，第二批实施省份建设工作也正在推进。该系统旨在构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平。

赵福昌认为，直达资金涉及不同层级政府之间的纵向关系，还涉及政府内部多个部门之间的横向关系，因此强化资金监管除了上下信息匹配外，还需要部门间加强数据信息互通，数据开放共享，打破信息孤岛。

万昱原建议，构建协调联动机制，加强信息开放共享，实现财政资金拨付和部门管理使用有效衔接。并健全监督问责机制，将有关主管部门和资金使用单位纳入监督考核范围，加大对其使用财政直达资金等工作的督促和约束力度。

“直达资金涉及面广，中央监管存在信息不对称。只有部门间开放数据，发挥各自优势，实现开放共同治理，才能更好地发挥资金使用效率。”施正文还表示，直达资金多是涉及民生保障资金，应该进一步加大预算公开力度，接受社会监督。