全国人大代表、全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿
设计好新的五年规划指标体系，对于完整、准确全面贯彻和落实新发展理念、推进和实现经济社会高质量发展至关重要
不能用延缓制造业发展和产业基础升级、降低制造业增加值比重的代价，来换取服务业增加值比重的提升，更不能因为强调服务业增加值比重指标，导致制造业衰落、产业基础升级受挫甚至产业空心化
衡量规划指标体系的一个重要标准就是，它能在多大程度上准确把握时代特征和紧扣历史走向。每一个五年规划指标的制订过程实际上都是一个与时俱进的过程，也是对上一个五年规划指标传承、扬弃、调整、完善的过程
文 |《瞭望》新闻周刊记者 王仁贵
作为开启全面建设社会主义现代化国家新征程后的首个五年规划，“十四五”规划纲要受到国内外广泛关注。在落实十九届五中全会提出的重大战略部署的同时，具体指标的设定更是体现出国家发展的鲜明导向。“十四五”规划指标体系的调整，正是完整、准确、全面贯彻和落实新发展理念，推动和实现高质量发展的生动体现。
“十三五”规划主要指标完成情况如何？相比于“十三五”规划纲要指标体系，“十四五”规划纲要作了哪些主要调整？这些指标体系调整的背后有什么重要考量？“十四五”规划指标体系如何体现立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求？聚焦这些问题，《瞭望》新闻周刊记者专访了全国人大代表、全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿。
“五年规划纲要中的指标体系是经济社会发展目标的量化体现，是发展理念和发展主题的重要体现。新发展理念是‘十四五’规划纲要的灵魂，高质量发展是‘十四五’时期我国经济社会发展的主题。设计好新的五年规划指标体系，对于完整、准确、全面贯彻和落实新发展理念、推动和实现经济社会高质量发展至关重要。”尹中卿说。
客观辩证看待“十三五”指标完成情况
《瞭望》：新冠肺炎疫情对我国经济社会发展产生了重大影响。“十三五”规划纲要指标的完成情况如何？
尹中卿：“十三五”规划是中国特色社会主义进入新时代、习近平总书记提出新发展理念之后制定的第一个五年规划。从指标体系看，共包括4类、25项、33个指标。4类即经济发展、创新驱动、民生福祉和资源环境。33个指标里，约束性指标19个，预期性指标14个。约束性指标主要包括民生福祉和资源环境两类。
刚刚过去的五年极不平凡。尤其是2020年，面对突如其来的新冠肺炎疫情冲击、严峻复杂的外部环境、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我国率先控制住了疫情，率先复工复产，率先实现GDP增长由负转正，交出了一份人民满意、世界瞩目、可以载入史册的答卷。
同时也要看到，2020年的状况直接影响了“十三五”规划纲要具体指标的完成情况。2020年5月确定指标时，面对一季度的严重冲击，当时对很多指标没再提出更高数量要求。比如原本预期经济增长6%左右，但一季度负增长6.8%，就没有再定具体数量指标。去年5月十三届全国人大三次会议批准的2020年国民经济和社会发展计划，62项指标都完成了，但从整个“十三五”时期看，部分指标只能说接近完成，或者基本完成。
全国人大财经委与国家发展改革委曾经达成共识，预期性指标完成情况的评价原则上以偏离计划值10%为标准。高于计划值110%的为“高于预期”，低于计划值90%的为“低于预期”，两者之间为“符合预期”，指标带有限高或限低性质的除外。
按照这个标准评估，“十三五”规划纲要确定的25项指标中，20项指标提前完成、如期完成、超额完成，而其中的GDP增长、全员劳动生产率、服务业增加值比重、研发经费投入强度、单位GDP能耗降低等5项指标是接近完成或者基本完成，其中4项是预期指标、1项是约束性指标。
具体看，GDP完成度为96.8%；全员劳动生产率预期提高到12万元/人，实际达到11.8万元/人；服务业增加值比重预期提高到56%，实际提升至54.5%；研发经费投入预期提高到2.5%，实际提高到2.4%。全国人大监督的重点是约束性指标，单位GDP能耗降低要求降低15%，实际只降低13.2%。
实际上，全员劳动生产率、服务业增加值比重、研发经费投入强度、单位GDP能耗降低等4项指标都与GDP增长速度和总量存在密切关系。其中，服务业增加值比重、研发经费投入强度、单位GDP能耗降低都是以GDP为分母，全员劳动生产率以GDP为分子。
《瞭望》：党的十八大提出了两个“翻一番”目标，GDP还没有完全实现目标任务，这对于全面建成小康社会是否会带来影响？
尹中卿：GDP是衡量一国经济发展水平的核心指标，反映综合经济实力和国际竞争力。党的十八大提出全面建成小康社会的任务，最核心的两个指标是“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。
从统计数据看，“十三五”时期，城乡居民收入保持较快增长，全国居民人均可支配收入年均实际增长5.6%。2020年，全国人均可支配收入达32189元，比2010年“翻一番”的指标如期实现。人均GDP连续2年超过1万美元，稳居中等偏上收入国家行列。
目前，大家比较关注的是GDP翻一番指标。2020年经济增长2.3%，经济总量跨越百万亿元大关，达到101.6万亿元，比2010年增长93.7%，“翻一番”完成度达到96.8%，从总量规模看与翻一番的目标相差3万亿元左右。
如何看待全面建成小康社会目标任务与翻一番指标？可以从两方面把握。
一是，全面建成小康社会是一个全面的、综合性的目标，GDP总量翻一番指标只是众多指标中的一个。综合考虑各项指标，全面建成小康社会的目标任务已经胜利实现。即使GDP翻一番指标没有完成，我们也可以说全面建成小康社会已经胜利实现，只不过有一点点小的缺憾。
二是，当前我们一直强调全面建成小康社会“胜利在望”，或者说即将建成，或者说取得了决定性成果，没有直接宣布“已经全面建成小康社会”。如果今年上半年GDP增速达到6%以上，GDP总量将新多增加3万亿元以上。到今年7月1日，我们完全可以实现比2010年“翻一番”的指标。届时再宣布这一历史性成就，就没有任何缺憾了。
推动绿色发展，建设美丽中国。这是青海省海南藏族自治州共和县光伏产业园内的一处塔式光热发电项目（2020年12月15日摄） 张宏祥摄/本刊
与时俱进对指标体系进行调整完善
《瞭望》：服务业增加值比重等指标在“十四五”规划纲要中作了调整，背后是基于什么样的考虑？
尹中卿：只有设计更加符合新发展阶段要求、体现新发展理念、反映高质量发展的指标体系，才能更好地立足新发展阶段、贯彻和落实新发展理念、构建新发展格局、推进和实现经济社会高质量发展。
构建“十四五”规划纲要指标体系，需要深入了解原有体系指标存在的问题和不足。相比“十三五”时期，由于发展环境、发展阶段、发展主题、发展任务出现新的变化，“十四五”规划指标体系也需要与时俱进调整完善。
具体看，服务业增加值比重属于反映经济结构变化的指标，更多取决于经济系统内部的相对关系。统计数据显示，在一个时期，在一些地方，服务业增加值比重的提升往往更多来自于服务业价格的提升，并不能直接反映服务业自身规模的扩大或生产率的更快提升，难以真实反映经济增长质量的变化，更难以准确体现经济发展质量的提升。
在特定时期，设置服务业增加值比重指标，对于引导经济结构调整、推动经济发展转型无疑发挥了十分重要的促进作用。但随着经济社会的发展，服务业增加值比重指标的局限性也日益显露出来。国际经验教训显示，很多落入“中等收入陷阱”的国家在高速增长结束之后，毫无例外都经历了由于制造业的衰退而导致的服务业比重快速提升的过程。
在面临百年未有之大变局的情况下，立足新发展阶段，构建新发展格局，我们不能用延缓制造业发展和产业基础升级、降低制造业增加值比重的代价，来换取服务业增加值比重的提升，更不能因为强调服务业增加值比重指标，导致制造业衰落、产业基础升级受挫甚至产业空心化。正是基于这一考虑，“十四五”规划纲要取消了这一指标。
在研发经费投入方面，“十一五”时期，研发经费投入年均名义增长23.6%，比GDP年均名义增速快6.5个百分点；“十二五”时期，研发经费投入年均名义增长14.9%，比GDP年均名义增速快1.2个百分点；“十三五”时期，研发经费投入年均名义增长11.5%，比GDP年均名义增速快3.5个百分点。2020年受新冠肺炎疫情影响，研发经费支出总量增速有所放缓，但仍然达到24426亿元，稳居世界第二位，比2015年增长72.4%。
有学者认为，研发经费投入强度是全世界通用指标，不能因为我们连续三个五年规划没有完成就不使用了。也有学者提出，过去三个五年规划期间，研发经费投入增速都很快，为更好反映研发经费的投入增长，主张用全社会研发经费投入增长率来替代研发经费投入占GDP比重这一指标。
“十四五”规划纲要提出，全社会研发经费投入增长年均大于7%，力争投入强度指标高于“十三五”时期实际，也就是高于现在的2.4%。研发经费投入强度指标不仅取决于研发经费的增长，也与GDP总量增长密切相关。过去三个五年规划都使用了这一指标，一旦取消就难以与国际通用指标进行比较。实际上，既然有了研发经费投入增长率，也知道GDP增长率，肯定能算出研发投入的强度。“十四五”规划最终主要采用投入增长指标，同时保留了投入强度指标。
关于全员劳动生产率指标，我国与发达国家的差距比较大。目前，我国经济正处于重大转型时期，实现产业结构由中低端向中高端转型，必须继续推动全员劳动生产率保持中高速增长态势。“十四五”规划纲要进一步完善为全员劳动生产率增长指标，将全员劳动生产率从相对数改为增长数。
衡量规划指标体系的一个重要标准就是，它能在多大程度上准确把握时代特征和紧扣历史走向。每一个五年规划指标的制订过程实际上都是一个与时俱进的过程，也是对上一个五年规划指标传承、扬弃、调整、完善的过程。这不仅需要保留有效指标，也需要改进有缺陷指标，去掉不适应指标，增加新的指标，更好地反映新发展阶段的特征。
“十四五”指标体系的鲜明导向
《瞭望》：相比于“十三五”时期，“十四五”时期主要指标从25项33个大幅减少到20个，指标的扬弃中体现出什么样的导向？
尹中卿：指标体系的变化是我国经济社会形势变化的一个缩影。
“十四五”规划指标体系由5个板块构成，将“十三五”规划纲要确定的4个板块中的“资源环境”改为“绿色生态”，增加“安全保障”板块。共设置20个指标，不再设置二级指标，比“十三五”的33个指标减少了13个。
一是淡化经济指标。经济发展指标从原来的5个变为3个。“九五”时期开始设置国内生产总值，之后的五个五年规划（计划）一直都沿用这一指标。这一指标也成为整个指标体系的核心指标，成为发展的“指挥棒”。
经过25年的发展，我国GDP已连续迈上多个大台阶，在讨论经济发展指标时，有学者希望取消这一指标。但中国仍处于重要的发展阶段，经济发展仍是解决一切问题的关键。现在提出的许多指标都与GDP有直接或者间接的关系，一下子取消GDP增长指标也不现实。因此，“十四五”规划纲要仍保留GDP指标，但考虑当前面临的不确定性，只是提出了定性要求，即增长速度保持在合理区间，各年度再根据当年具体情况提出具体指标。
同时，“十四五”规划还把城镇化率统一为“常住人口城镇化率”，取消了“户籍人口城镇化率”。从一些地方实际看，只推进农业户口转成城市户口，但没有在教育、医疗、社会保障等方面提供相应服务。调整常住人口城镇化率，能更好地反映经济发展的成果。
二是优化创新指标。除把全社会研发经费投入强度指标调整为增长指标外，还把每万人发明专利拥有量改为每万人口高价值发明专利拥有量。“十三五”期间，我国发明专利数量居世界第一，但不少专利质量不高，要么是简单的发明专利，要么是实用新型专利，对创新没有起到更大推动作用。为落实高质量发展要求，指标强调了专利的“高价值”。具体怎样衡量专利价值高低，需在统计指标上做出相应修改。
在创新驱动方面，还增加了“数字经济核心产业增加值占GDP比重”指标，把数字经济作为创新驱动最主要的增长点。在规划纲要两个专栏中，还分别对促进数字经济发展进行部署，相关章节在研发经费投入增长中还强调了基础研发经费占比，增加了战略性新兴产业增加值占GDP的比重，体现了“十四五”时期以创新驱动经济高质量发展的导向。
三是改进民生指标。民生指标删除了“农村贫困人口脱贫”、“棚户区改造”指标，主要是相关任务已经顺利完成。在总结经验的基础上，把登记失业率改为了城镇调查失业率。“十三五”时期新增就业人口6000多万，但实际新增农民工只有800多万。按照这一口径，除去农民工，还有5000多万城市人口就业，但实际并非如此。这表明新增就业人口统计指标是按照就业次数统计的，存在重复计算的问题，且没有考虑到劳动力退出的情况。登记失业率是被动的、有一定范围的统计，不能完全反映失业水平。
同时，新增加每千人口拥有执业（助理）医师数，这是总结此次抗击疫情经验作出的调整。在章节指标里还增加了每千人拥有注册护士数。加上原来已有的养老机构护理型床位指标，将有力弥补医疗卫生方面的短板。民生指标还增加每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数，再加上专栏中的“一老一小”服务项目，就实现了3岁以下托位数、学前教育毛入园率、高中阶段毛入学率、高等教育毛入学率、城镇调查失业率、基本养老保险参保率等，实现了对人全生命周期的覆盖，这是民生福祉的一大进步。
四是精简绿色生态指标。此次大幅度从原来的16个减少到5个。保留了单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、地级以上城市空气质量优良天数比例、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、森林覆盖率；适度压减资源指标。在章节指标里还增加了自然岸线保有率、湿地保护率、城市污泥无害化处置率等指标。这样的调整更加有利于体现绿色发展的要求。
五是增加安全保障指标。党的十九届五中全会把安全发展放到重要位置。从经济安全来说，一方面是粮食综合生产能力。14亿人的饭碗要牢牢端在自己手里，不能什么东西都靠从国外进口。在章节指标里，特别强调了18亿亩耕地红线，新增建设用地规模相较“十三五”时期指标进一步收缩，并且提出新建2.75亿亩集中连片高标准农田指标，农作物耕种收综合机械化率提高到75%。保障了粮食生产能力，保证了粮食产量，就能做到“手中有粮，心中不慌”。
另一方面是能源综合生产能力。目前，我国仍然保留以重化为主产业结构、以煤炭为主能源消费结构、以公路为主运输结构，这导致单位GDP能耗下降面临繁重压力。而石油、天然气对外依存度很高，影响我国的能源安全。这就需要大力推进石油、天然气运输的多元化，不仅有海洋运输，还要建设缅甸管线，俄罗斯东线、西线天然气运输管道，中亚天然气运输管道。国内则要加大对渤海湾、黄海、东海、南海的勘探力度，通过增加能源综合生产能力来保证我国能源安全。□