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导读
2021年5月19日，由中国绿发会政研室牵头举办的“《黄河保护法草案》（征求意见稿）修改建议讨论会”在京召开。邀请来自环境、生态、司法等相关领域的多位专家，以及公益组织代表，共同对《草案》展开深入讨论并提出修改建议。会上，生态环境部政研中心法治体制研究部主任殷培红与大家进行了分享交流。现将殷老师的发言内容整理、分享如下：
非常荣幸能有与这么多知名的专家学者交流的一个机会。刚才王教授就生态用水进行了发言，我再补充强调一下作为河流开发强度达到80%的黄河流域，目前草案对此规定抽象，缺乏操作性，与《长江保护法》的差距较大。《长江保护法》中不仅对如何保障生态用水进行了具体规定，而且还就一类生态用水保障违反行为设定了罚则。所以，我非常希望草案能够重视这个问题。
下面，我重点谈几个观点和建议。总体看，草案内容丰富，但是在处理多部门以及地方共治关系方面还有很大提升空间，草案内容的统领性、整体性、系统性需要加强。
黄河流域整体上有一个突出的特点，就是山水林田湖草沙生态要素齐全，需要体现生态系统治理的思想。其中，后面加的这个“沙”字，在黄河流域不同的区域表现出来的问题和对人类活动的影响是不一样的。在干旱区域，它会形成风沙造成危害，在中下游淤田造地，在河口地区，近些年，由于黄河入海的泥沙量大幅度减小，河口地区开始面临另外一个突出的生态问题，来沙减少造陆过程减弱，海水倒灌问题开始显现。所以，我认为黄河保护法草案需要突出流域系统治理的思想。在流域整体中抓住问题的核心，然后注重体现区域特色和区域差异。目前草案中有两个流域特色问题体现明显不够。比如说，畜牧业的草原资源利用和草原生态保护体现得很单薄。水沙调节、水土流失治理所占章节和篇幅比重很高，对内蒙古、宁夏、青海等上游地区沙漠化防治突出不够。在生态系统修复方面，我建议按照黄河流域不同地区的生态系统来组织内容，避免整个流域不同区域特点的同类生态系统使用统一标准进行生态修复，应增加宜林则林、宜草则草、宜荒则荒的生态修复原则。
黄河流域整体上存在一个突出矛盾，就是上中下游产业协调、区域协同发展任务艰巨。整个流域从干旱或半干旱的地区到湿润或半湿润地区，水分条件差异悬殊，资源利用和产业发展对水的利用需求不一，因此产业协调就需要有不同的要求和处理办法。比如，对耗水产业的约束强度，黄河上下游有不同的看法，但是目前草案中对水量超载限制的规定，对上游地区的特殊情况考虑并不充分。中上游地区矿产资源比较丰富，尤其是煤炭资源还有一些金属矿床，上游的整个水量在黄河的供给量中是最大的，如果高耗水的产业发展多，则会影响到中下游，中游是重要的畜牧产区，下游又是重要的粮食产区，它们之间在水量和经济发展分配的时候，我们怎么样去协调、解决矛盾，这是一个重大问题。比如说，同一资源利用，上下游都发展到一个什么程度？同样是农业，上下游发展的侧重点各是什么？水量的分配是不是要再进行考虑？之前我们进行调研时也听到了一种说法：如果从种植业的角度来讲，肯定效益产出更高的是在山东、河南这些地方，而河套地区的粮食种植产量效益就不高，但是这个地区的畜牧业产值具有先天优势，那么，我们在产业规划和布局以及相应的水资源分配的时候，就应该考虑一下将全流域整体利益寻求最大化然后发展权益的分配方法。
国家十四五国民经济社会发展规划纲要中提出全面建设现代化小康社会，我们要构建人与自然和谐共生的现代化，区域协调同步的现代化是全面现代化的基本要求之一，不同地区要同步基本实现现代化、人民享有基本相当的生活水平，共享发展成果。这也是高质量发展的突出内涵。黄河流域上、中、下游的经济社会发展差异要远远大于长江流域。为了保证区域协同发展，构建合理的利益分配机制是关键。所以我认为，应在黄河保护法中，高质量发展和规划管理章节都应当突出区域产业协同，设定规则，并设计一个区域发展权益保障和利益分配制度。我非常同意把最重要的价格税收生态补偿等内容放到更高层次上来讨论，并在协调保障机制里构建全流域的利益导向机制，包括草案中应当增加生态价值转换机制。绿水青山在有些地方是可以直接成为一种生态资产，是可以直接变现的，不一定非都要去通过产业化的模式来实现价值。为此建议，应根据生态价值转换的新理念，从生态环境保护与区域发展协同共进的角度，来重新设计高质量发展一章。
黄河流域整体上还存在一个突出问题，就是流域空间管控协调与体制不匹配。草案第二章里提到的基本是水资源空间管控，划定水资源超载区、临界区，而涉及其他不同部门划定的多种管控分区，散落在不同后续不同的章节里。例如，地下-水超采区，以及水环境质量分区、水产种质资源保护区、生态保护有关的生态敏感性脆弱性分区等都与产业准入分区管控有关。此外，《长江保护法》第14条、18条，规划与管控一章中，提到的相关部门发展改革部门、自然资源部门、生态环境部门等其他管控部门或管控要求有所遗漏。黄河保护法草案第14条对审批部门不得批准相关规划的规定，只有水资源一个刚性约束。然后就是河湖岸线管理问题，《长江保护法》第21条里，提到了六七个部门，如自然资源部门、农业部门和林业部门，以利于河湖两岸的湿地保护，还有一些河滩地的农用地的调整。过去我们调研中也发现这些地方，生态修复、污染防治与河道管理、耕地保护等与河道管理之间存在某些冲突。比如农业面源污染治理，总体上依靠工程技术治理成本非常巨大。现在学术界一个公认的观点认为生态治理是成本效益最好的治理方式，虽然一些院士也拿出了价值很高的研究成果，但是从水利系统上来讲，对推广生态沟渠仍有一定限制。又如，前面我们说到的黄河下游粮食种植与河套地区种粮的价值对比的例子，因为基本耕地保护的要求，耕地种植面积比例是分省下达，不能随意调减。耕地保护红线比例在省际之间是如何调集和分配的？防洪、河岸边的湿地恢复和相应的一些生态治理措施如何协调？目前草案的空间管控体制配置难以满足管理实践上的这些要求。所以我建议，把相应的空间分区划定的类型、规定与管控主要部门职责、管控要求等统一整合到第二章里，统一说清楚。这样可以体现“多规合一”、一张图形成国土空间管控的整体概念，让法规执行人更清楚、更明白，也便于操作。
整理/sakura 审/泓嘉一 编/Angel