【量化历史研究】从韦伯到卡夫卡：政治动荡与过度立法

马克斯·韦伯和弗兰茨·卡夫卡

理想的官僚机构是什么样的？德国社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）在其代表作《经济与社会》中阐述了自己的理想类型——建立在法理基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及规章制度、设科分层的组织管理形式。处于同一时代的奥匈帝国作家卡夫卡（Kafka）则从相反角度出发，回答了什么是最不理想的官僚机构，在《城堡》、《审判》等小说中塑造了各种人浮于事、荒诞离奇的官僚机构。从两位作者的视角出发，国家可能会呈现出两种截然不同的状态：具有高效官僚机构和少量无用改革的韦伯式，以及具有低效的官僚机构和大量无用改革的卡夫卡式。

为什么有的国家会从韦伯式沦为卡夫卡式？Gabriele Gratton, Luigi Guiso, Claudio Michelacci, 和 Massimo Morelli即将发表在顶级期刊American Economic Review上的“From Weber to Kafka: Political Instability and the Overproduction of Laws”一文，通过冷战结束后意大利低质量立法激增和官僚机构效率下降的案例给出答案，不稳定时期过多制定低质量法律导致了官僚机构效率下降。

首先，作者构建了一个囊括政治家和官僚机构的理论模型。在作者的理论中，政治家和官僚机构是国家公共政策供给的补充；政治家通过立法，决定改革方向和改革措施，官僚机构负责具体执行法律。在这样情况下，政治家过度立法会增加官僚机构的负担，导致官僚机构效率下降。

政治家在立法时会受到“政治视野”（政治生涯长短）的影响，尤其是面临选举或换届时，希望选民相信自己是有能力、有想法的改革者。选民了解政客改革质量的速度取决于官僚机构的效率。当官僚机构有效率时，改革就能迅速实施，改革效果也能得到透明的监督，选民能够快速而准确地了解每项改革的质量。而当官僚机构效率低下时，改革实施就会较慢，多项改革的效果容易重叠，选民难以推断政治家的个人素质。因此，当政治家的政治视野较短或者官僚机构效率较低时，能力较弱的政治家会有更强的动机去进行低质量立法，“伪装”成有能力的政治家。

其次，作者使用意大利的案例来验证这一理论。二战结束后，意大利进入权力和政策议程相对稳定的第一共和国时期（1948-1992年）。冷战结束后，意大利开启了第二共和国时期，这一时期执政联盟频繁变化，政府快速更迭，不稳定的政治环境缩短了国会议员的平均政治生涯。第一共和国时期议员平均任职年限为11.5年，而到了第二共和国时期仅为6.6年，这些变化显著缩短了意大利国会议员的政治视野。

与此同时，伴随着政局动荡，意大利立法活动增多，但法律质量却显著下降。如图1所示，到了第二共和国时期，议员平均每天提交的法案数量翻了一番，从1.87份增加到3.52份，如果把政府提出的法案计算在内，则由2.7份增加到4.3份。

图1 意大利议员提交法案数量

（左图为议员提交法案数量，右图为囊括政府法案在内的总法案数量；蓝色折线表示第一共和国时期，红色折现表示第二共和国时期）

为了描述立法数量的变化，作者处理了意大利议会在1948-2016年期间颁布的75865条法律，总字数约1亿字。在第一共和国期间，议会平均每季度通过28.1万个新词的立法；在第二共和国期间，这一数字增加了86%，达到52.3万词。为了降低议会投票失败的风险，议员选择将各种问题捆绑在同一部法律之中，这使得法律的篇幅大大增加。如图2所示，法律篇幅从第一共和国时期的平均3.7页增加到第二共和国时期的平均12.4页。

图2 意大利法律长度

（左图为法律字数，右图为法律篇幅长度；蓝色折线表示第一共和国时期，红色折现表示第二共和国时期）

为了更全面地衡量法律质量的变化，作者对意大利议会自1948年以来颁布的所有法律进行了全面的文本分析，采用四个指标来衡量单一法律的质量以及对法律体系的影响，包括：（a）以字符数表示的句子平均长度；（b）法律中每一千词中动名词的数量；（c）法律中是否有序言；（d）法律征文中每一千词引用其他法律的次数。前两项主要表示法律的明确性，因为长句不易理解，更容易产生歧义。后两项主要代表法律内容的含义、范围和解释是否含糊不清。如图3所示，到第二共和国时期，意大利法律质量出现了明显下降。

图3 意大利法律质量

（蓝色折线表示第一共和国时期，红色折现表示第二共和国时期）

意大利新闻界有大量的证据表明，过度立法阻碍了官僚制的发展。作者用两项指标来度量官僚机构的变化，采用红十字国际委员会官僚机构质量指数的演变来度量官僚机构的运作和效率，以及使用意大利主要日报头版中“官僚”一词出现的频次来度量社会对官僚问题的看法。如图4所示，到了第二共和国时期，意大利官僚机构的效率出现了明显下滑，社会对官僚问题的关注明显上升。

图4 意大利官僚机构效率

（蓝色折线表示第一共和国时期，红色折现表示第二共和国时期）

在此基础上，作者采用结构VAR方法来识别官僚机构效率与新立法的数量和质量的变化之间的关系，作者发现：官僚机构的低效率导致新立法数量的增加和法律质量的恶化，反过来进一步导致了官僚机构效率的恶化。

同时，作者使用第二共和国时期议员的微观数据对理论进行检验。作者发现：政治视野（议员政治生涯）的缩短会增加不称职政治家立法的动机。立法活动对政治家具有信号价值，与有能力的政治家相比，不称职的政客倾向于提出更多的法案，比样本平均值多了20%，但是不称职政客制定的法律总体质量比样本平均值低了18%。

此外，为了排除“欧洲一体化”这一竞争性假说，作者引入德国作为意大利的参照物。作者发现：在冷战结束后，德国的立法质量和官僚机构效率并未发生太大变化。

最后，作者认为政治竞争是保证政治家良好行为的基本准则。当政局不稳时，公众无法准确评估在任政治家的表现，问题就出现了；问题不在于政治竞争本身，而在于政治家的政治视野太短了。在稳定的背景下，政治竞争通常会导致“良法”的出现；而政治不稳定则会扭曲这一进程，带来了更多“恶法”。

总的来看，作者的研究视角独具匠心，将文章构建为韦伯和卡夫卡两位“巨人”之间对话的纽带，建立了严谨的理论模型，采用了恰当的案例，并通过详实的实证方法成功验证了所建构的理论。

轮值主编：熊金武 责任编辑：彭雪梅