超大特大城市可持续发展发展的两个问题：社会融合与空间治理

陈明星 中科院区域可持续发展分析与模拟重点实验室副主任

各位专家，各位线上的朋友，大家下午好！感谢组委会的邀请，也非常荣幸参加中国城市百人论坛。中国城市百人论坛在2014年和国家新型城镇化规划发布同年成立，已经发展成为中国城镇化和城市研究非常具有影响力的平台，成为一个品牌论坛。借这个机会，我下面向大家做个汇报。

这几天超大特大城市是特别热的议题，国家统计局发布了一个报告，基于七普数据以城区人口为依据，明确了当前中国7个超大、14个特大城市的界定。今天这个研讨会召开特别及时、特别重要。

围绕超大特大城市主题，我做一点数据收集和整理工作，对于超大特大城市能有哪些基础性的认识？按照目前国家统计局给出的名单，21个超大特大城市，常住人口约2.9亿，占全国人口比例为20.7%；市辖区国土面积约16.9万平方公里，占全国市辖区面积7.5%；而地区GDP总量约33.6万亿元，占全国经济总量的33.1%。7个超大城市的GDP总值均超过1.4万亿，其中上海、北京超过3.5万亿元，深圳、广州、和重庆超过2.5万亿。14个特大城市中9个城市GDP总值突破万亿，其中杭州和武汉均超过1.5万亿，这些城市单体的经济体量也非常大了。

所以，通过人口、经济的体量及其占比数据，明显反映出超大和特大城市在我国经济社会发展中突出重要的地位。有了基础的了解和认识之后，我想谈超大特大城市在可持续发展方面的两个问题。

一、人口社会的可持续：社会融合

这幅图给出七普和六普过去十年间21个城市人口规模的变化，总体上来讲，这21个城市是我们国家人口流入重要的集聚区域。21个城市有20个城市都实现了增长，只有哈尔滨常住人口出现了下降。这21个城市我们大致分为四类：

1.人口快速增长，像深圳、成都、广州和西安；

2.人口中等增长，像武汉、济南和佛山；

3.人口缓慢增长，像上海、青岛和南京等。

4.人口下降的只有哈尔滨，属于比较特殊的类型。

比较了过去十年间的变化以后又做了一个比较，往回再看十年，从五普到六普（2000-2010年）、六普到七普（2010-2020年），两个十年区间人口增长态势的变化。可以看出，中国人口流动格局发生了显著变化。主要通过七普六普的增量和六普五普的增量做了一个差值，考察三次人口普查、两个十年间的人口增长变化态势。快速增加的主要包含了重庆、成都、西安、深圳、广州这几个城市，这几个城市明显分成了两类，一是东部沿海地区的人口流入地区，二是中西部地区出现了人口强流入地区。重庆和成都的关系也蛮有意思，重庆在五普六普区间中是人口流出地区，到六普和七普之间是快速上升；从六普到七普来讲增量成都更高一点；重庆把前十年的负增长加进来之后，重庆在三次普查的两个十年对比中成了第一。

人口变化较快的地区，同样也是两类地区：一是沿海地区及重要发展城市，如杭州、济南等；二是中西部城市，主要以省会城市为主体的城市，如长沙、郑州、杭州、昆明、武汉。

有些城市人口在两个阶段的变化基本上不大，如东莞、佛山、青岛和南京。

人口变化快速下降的地区，有两类子类型，一是北京和上海，在五普六普之间十年，人口增长非常快，但到了六普七普之间十年，人口几乎是微量增长的，尤其北京近几年来还出现常住人口下降。另一个子类型是天津和哈尔滨。这就反映出来这些下降的因素是受不同因素影响：一是政策影响，因为它的目标导向就是严格控制中心城区的人口，二是和当地经济社会发展状态和对流动人口吸引力是密切相关联的。所以，不同城市的人口流动在空间上态势与格局，是流动人口用脚投票的结果，一定程度上反映城市活力和吸引力的差异。

再来看超大特大城市中流动人口的总量与结构。2020年全国流动人口规模3.76亿人，21个城市内流动人口的规模大概1亿人，21个城市占全国流动人口总数在26.7%，占1/4多。像深圳和上海流动人口占了超过1000万，广东、成都、北京、东莞、佛山超过500万，有的城市在200-500万之间，有的在100-200万之间。这些城市具备共同的特征，就是流动人口规模比较大。再来看超大特大城市常住人口具体结构以后发现，相当一部分城市外来人口流动占比已经非常高。如东莞、深圳、佛山和广东，珠三角地区的几个城市流动人口占比均超过50%，外来流动人口已经超过了本地户籍人口。上海、成都、北京、大连、武汉等城市在30%-50%之间，这个比例也是非常高的。还有部分城市在10%-30%之间。大量流动人口涌入带来一个可能的问题，城市原来基本公共服务供给是否能跟得上流动人口涌入的节奏，是否能满足流动人口和本地人口能同等享受到医疗、教育和其他基本公共服务。城市相关规划中基本公共服务的供给，主要面向的对象就不仅是户籍人口，而是包含户籍人口和流动人口在内所有常住人口全覆盖。

进一步基于网络数据爬取，梳理了这21个城市二手房价格和城镇居民可支配收入情况。二手房房价在1.1-8.8万元/平米之间，整个超大特大城市房价高于全国平均房价是个现实，其中相当一部分城市房价超过了5万元/平米，有的超过了3万/平米。通过计算，这些城市房价收入比在8.2-54.9之间，深圳购房压力最大，长沙购房压力相对较小，其他城市在不同的压力位置上。

在超大特大城市当中，为什么讲人口社会的可持续性问题特别重要？因为有三个负担，住房、教育和医疗。这三大负担当中，相对而言，教育成本可以通过意愿选择，医疗成本对青年人来讲需求相对少一些，而住房是摆在第一位的，不可避免的，要市民化就必须要去完成的一件事情。

有专家也提到了关于共同富裕的话题，其实国家非常重视共同富裕，在实现全面小康社会目标之后，未来发展的大方向和愿景就是要逐步实现共同富裕。城市发展的目标和宗旨是“城市让生活更加美好”。因此，超大和特大城市可持续发展必须高度重视人口和社会问题，践行以人民为中心的理念，包括户籍和非户籍的流动人口，放在平等的位置上，更加重视超大特大城市的社会融合、社会公平与美好生活，这样才能朝着共同富裕的目标去迈进。

我一直做城镇化的相关研究，超大和特大城市的中长期可持续发展要放到全国城镇化大局和整体性框架当中去考虑。中国特色新型城镇化发展道路，就是要着力解决过去半城镇化、粗放式城镇化的问题，突出强调城镇化质量和人的城镇化。改革开放以来，城镇化主要是通过异地城市化，即主要通过远距离迁徙，从中西部地区大量流动到东部沿海地区打工、生存和发展的模式。未来存在异地城镇化和就近城镇化两种模式的统筹结合，所有人都涌入东部地区实际上也不太可能，就需要在中西部地区推进就近城镇化的发展模式，就近城镇化有其相对的比较优势，迁徙空间距离相对较近，住房成本相对较低，这样可以通过相对中低成本就可以让更多的群体更好实现人的城镇化和市民化。前面讲到的人口流动分化的新趋势，也表明已经出现人口从东部沿海地区向中西部地区回流的格局，尤其是中西部地区的省会城市。

二、国土治理的可持续：空间治理

基于不透水地表遥感分析数据，给出了21个超大特大城市在2000-2018年间城市建成区的变化，从1.4万平方公里增长到3.7万平方公里，增速快于全国同期，比重也在上升，说明超大特大城市建成区的扩张快于其他城市，这当中有它的一定程度合理性，因为超大特大城市承载了更多的人口和经济的总量。建成区规模与增量之间呈现了很明显的相关关系，城市规模越大，增量也越大。

对于大规模城镇化对国土空间产生的空间效应我们进行了量化的测度，假定在自然地表至上，叠加上大规模城镇化所引起的人口集聚、经济活动、土地利用变化和交通网络建设，这是大规模城市化对空间塑造和改造的主要维度，将四个方面进行了栅格化、格网化的定量测度，给出21个城市城市建成区和市域范围内国土开发强度分布的公里格网数据。总体来讲，超大特大城市建成区国土空间开发强度大，远高于全国平均水平，建成区和建成区外的国土空间开发强度差异显著。亟待开展超大特大城市国土空间开发的优化布局与调控。

超大特大城市国土综合治理的可持续问题还有“双碳”。碳中和、碳达峰的缘起是要科学有效应对气候变化。目前，对碳排放在国家尺度有IPCC的一套核算技术方法，但到城市区域尺度暂时没有公认的核算技术方法和结果。我们课题组完成了城市尺度全国碳排放的初步核算，根据初步核算的结果，2019年全国碳排放总量约在109亿吨，21个超大特大城市总排放量约21亿吨，占比为19.45%，不同城市有显著性的差别。相对其他城市来看，超大特大城市在将来“双碳”达标当中应对率先一些实现，因为相对处于较高的经济社会发展阶段，这些城市科技创新水平总体也更高，一定程度上更有利于达到“碳达峰”和“碳中和”的目标。

对刚才讲的两个问题做简要小结。

1.超大特大城市的可持续发展是跨学科、跨领域重大问题。既包括人文社会科学的人口社会可持续性问题（大规模、高密度、社会问题复杂），也包括自然人文交叉的国土空间治理可持续性问题（国土开发高强度、人地关系矛盾突出），亟待促进跨学科跨领域的协同，加强该领域科学研究的深度，更好地支撑国家和城市区域的可持续发展决策。

2.从人口社会可持续来看，特别重视社会公平与社会融合。一方面，提高超大特大城市的基本公共服务供给，包括住房、教育、医疗、社会保障等，保障流动人口享有与户籍人口享受基本公共服务相同的机会和待遇，促进他们真正融入城市、实现市民化，也为城市发展注入新活力。另一方面，结合城镇化中后期阶段性特征和人口流动新趋势，统筹异地城镇化和就近城镇化，以中西部地区省会城市为引领带动，加强二线三线及县域的发展建设，更好的推动人的城镇化与城乡融合。

3.从国土治理可持续性来讲，我们要特别重视国土空间综合治理、碳中和及韧性城市的建设。可以预计，当前至2030年未来中国城市化仍将继续快速发展，超大特大城市的人口经济仍将进一步集聚发展，从人类活动自身出发，树立勤俭节约的消费观，培养绿色低碳生活的日常行为和习惯，强调以生产生活方式主动调适的可持续城市化，从而建设韧性城市、低碳城市和绿色城市，以促进超大特大城市的人地协调，以及适应和减缓气候变化。