广看宏观|高质量充分就业的新目标、难点及对策

王小广/文

二十大报告首次提出要实现高质量充分就业的目标，这是前所未有的新追求、高目标，令人振奋。“高质量充分就业”是我国高质量发展的重要组成部分，也是实现中国式现代化的最重要标志。

在过去长达三十多年的高速增长时期，在大量的农村剩余劳动力被大部分或完全消化完之前，我们的就业增长是不充分的。随着我国经济总量的长期快速增长，所带来的规模效应与结构效应等，终于使我国在2016-2017年基本实现了充分就业。笔者的研究团队监测的就业大数据显示：我国的高概率失业率曾在2017年中期达到3.7%，是改革开放以来的最低值。

一、实现高质量充分就业是二十大确定的高质量发展新目标

高质量充分就业有两层含义：一是就业水平高，就是实现与未来15年经济实现中速高质量发展相对应的稳定充分就业水平，估计失业率在5%左右，就业参与率稳定在80%左右；二是就业质量高，从就业结构上讲，就是就业结构明显高级化，高端就业占比明显提高，同时，主要的结构性就业问题得到根本解决。

高质量充分就业是决定经济发展是否高质量的关键指标。一方面，就业的高质量与充分性不仅意味着供给结构的高级化和整体供给质量的提高，而且意味着高质量供给有强大的高水平需求（消费需求）作支撑。

比如，我国的高端就业占比如果超过了40%，甚至接近一半，那么便意味着我国40-50%的家庭进入到中高收入水平，则基本形成了橄榄型的收入分配格局，届时我国的消费稳定增长机制也便自然形成，不会出现现在不少经济学家担心的有效需求不足问题。因此，我们可以说，就业的高端化（就业结构升级）发展到一定程度便意味着供需两端的高质量发展同时实现，内需增长的动力就会持续强劲。

另一方面，高质量充分就业目标的实现便意味着当前我国就业发展中一个新的最大就业难题即大学生失业问题会得到有效解决。我国大学生高失业率问题的背后就是创新动能不足和就业结构升级的严重滞后，经济下行压力可以从大学生失业率的变化而得到反映，大规模以及高比例的大学生失业不仅意味着最优质的资源（人力资本）未得到充分利用，从而抑制经济增长质量提高，而且意味着中等收入群体成长严重受阻，进而阻碍巨大的消费需求潜能释放及消费结构升级。

因此，当前我国经济发展中最重要的问题之一，就是大学生高失业率问题以及相关的创新动能不足、新旧动能转换严重受阻的问题，消费需求不足以及分配结构与体制不合理等也可归结为这一问题。即解决消费不足问题、深化收入分配体制也要从提高高质量就业水平入手。

过去几年，稳增长政策确实高度重视稳就业和稳市场主体，在调结构上重视对创新的投入、深入实施创新驱动发展战略的举措也很多，但关于解决大学生失业问题的举措却很少，可以说这是当前稳增长与调结构、促改革的最大矛盾，在稳增长方面，我们习惯于扩大投资、放松货币政策，而较少关注深层次动力机制转换。

二十大报告强调要努力实现高质量充分就业，便意味着我国宏观经济治理政策要做重大改变，不仅要着力从长期角度稳就业和稳市场主体，而且更重要的是，稳增长政策与调结构政策都要聚焦于人力资本的高效利用，真正落实好“三个第一”（科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力）的高质量发展定位。

二、实现高质量充分就业面临的“两大障碍”

一是疫情常态化管控对就业形成持续化的巨大压力，也是影响经济高质量发展、就业高质量增长的新因素。疫情趋于严重时不仅会引发就业增长的巨大波动，而且会使就业出现严重的不充分问题，影响消费需求的可持续增长和社会稳定。特别是经济发展的核心地区，疫情爆发会对经济全局产生巨大的冲击，而冲击最大的就是消费与服务业，导致消费需求大幅萎缩和就业量的大量减少。政府加大减税、金融让利及各种缓冲措施来保市场主体和保就业，可以最大化的舒解企业困难和缓解就业压力，但却无法保证就业的充分性，疫情持续时间越长，就业不充分问题就会越突出。或者讲市场主体保住了，但它们的经营活动却深受需求萎缩的冲击，必然引发企业效益大幅下降及就业不充分问题，进而既影响经济增速，也影响经济增长质量。

三年来，我国经济发展呈现一种“冲击--恢复”增长模式，即疫情严重爆发当年经济受到巨大冲击，经济在一、两个季度出现大幅下滑，然后，随着疫情防控取得明显成效，经济开始逐步恢复，即两年“一低一高”模式，就业波动与之高度相关。经济恢复受阻被一些人理解为是信心不足或预期转弱等，或增强信心或提高预期的办法却被他们理解为降准降息、增加投资等，实际上当前导致我国经济困难的一大问题是一些地区的“防疫过度”，这些地方防疫政策无边界，用防疫第一代替统筹防疫与经济发展，使经济恢复遭遇人为阻力。这里我想讲两个防疫过度或很不科学的例子，一个例子是对快递的停运和对物流的过度管制，绝大多数地区都把快递停运作为防疫的重要举措，快递是“物”不是“人”，它没有传染病毒的能力，只不过在北京曾发生过邮件传染的极端个案（快递件中有活体生物质存在），极小概率事件发生这里被当成了一个重要传播渠道，这是疫情防控过度或不讲科学的最好例证。今年二季度上海、北京等发生疫情严重的地区快递的停摆，还有最近一、二个月快递业务在全国较大面积的停摆，以及今年以来全国性的对物流跨地区流动采取过度的管制措施等，对经济资源的跨地区流动造成了巨大的障碍，明显加大了经济困难。还有一个例子是，许多城市在疫情管控升级期，不让快递员进小区，快递通过小区内丰巢的非直接接触是防控的最好办法之一，结果则是因控制人的流动使快递员频繁地与“接收者”接触，实则增加风险。如果防疫措施恢复到2021年前的“常态化”，在经过局部疫情爆发冲击后的经济恢复必定是迅速而顺畅的，但现在经济恢复明显不畅，原因就是许多地方落实中央精神不力，存在严重的防疫过度问题，因此，纠正“防疫过度”应成为稳增长稳信心的头等经济政策，降准降息、千方百计稳房市稳房价并不能真正提振经济发展的信心。疫情防控精准化及对经济运行影响最小化是当前要务。

二是青年失业率过高是影响高质量充分就业最主要的结构问题。青年失业率问题在疫情前就已经显现，特别是当大学毕业生总量突破700万、800万时，压力陡增。2020年疫情爆发时，致使大学生失业率由8-10%的平台迅速上升到14%以上，而今年上海、北京这两个超大城市的疫情使青年失业率连续5个月超过18%，9月份才回落到18%以下。

大学生就业困难加重主要有三个原因：

首先，是供给规模过大。从今年开始以后每年均将有超过1000多万的应届大学毕业生，常态的经济增长难以满足这种规模超大的新就业需求。因此，短期内大学生失业率上升难以避免。

其次，就业结构升级缓慢，导致高端就业供给与需求之间缺口过大，这是最主要的问题。我国经济正处于新旧动能转换的关键时期，二十大报告指出“未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期”，其含义是新旧动能转换期面临经济深度调整和积累风险集中释放的双重压力。同时，必须实现经济高质量发展的“关口突破”。在这种情况下，就业结构升级放缓即高端就业不足比较突出，只有高端就业机会增多、成长性提高，大学生就业供求矛盾才能有效缓解。这里我们用高端制造业和高水平服务业的就业增量及贡献来分析这种就业的结构性矛盾。

数据显示，2011-2020年间，全国单位就业总数由14413.3万人增加到17039.1万人，9年增加了2625.8万人，其中六大高端制造业（医药制造业、通用设备制造业、专用设备制造业、汽车制造业、计算机通信等电子设备制造业、仪器仪表制造业）和三大高水平服务业（信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业和教育）合计就业数由2011年的4648.98万人增加到2020年的5239.79万人，增加了590.81万人，仅占全部增量的22.5%，由于增量贡献率少于多年（2011-2020年）平均的就业占比，结果导致两类高端就业占比不升反降，由2011年的31.31%下降到2020年的30.75%，9年下降了0.56个百分点，其中分年度看，2016年两类高端就业占比降至最低点，为26.56%，2017年后逐步上升，说明2016年开始实施的供给侧结构性改革和加强实体经济发展的政策对缓解就业结构矛盾发挥了明显的作用。其中六大高端制造业就业减少了157.37万人，引人注目，稳制造业和提升制造业的质量关键是提高高端制造业的增加值和就业量。与之形成对比的是，2011-2020年间，金融、房地产、租赁和商务服务业这三类就业技术含量不高的服务业，其就业增量贡献大、占比上升快。2011年三类产业单位就业总数为1040.49万人，到2020年则猛升至2027.97万人，增加了近1倍，9年间对新增就业的贡献率达到了37.61%，相应的，就业占比由7.22%上升到11.90%。

总之，在经济发展的重大战略转换期，我国的就业结构升级滞后问题突出，导致对大学生就业的拉力不足，进而影响社会分配结构，并抑制中等收入群体规模扩大。因此，在高质量发展过程中不仅要稳住就业发展的大盘，而且要优化就业结构，千方百计着力提高高端就业岗位。

第三，导致大学生失业率大幅上升的短期原因就是受到疫情爆发与疫情常态化管理的明显约束。统筹经济发展与疫情防控，最重要的就是要稳就业和提高就业的充分性，保持人流与物流较充分的流动性是关键，在人流与物流受严重管控或过度化的管控条件下，最好的宏观稳定政策也难以发挥效用。所以宏观经济政策必须与防控政策有机结合，在保障人民生命安全与保障经济稳定发展上找到最佳平衡点。过去一段时间，我们的防疫政策与宏观经济政策存在明显的“双张皮问题”，防疫政策与宏观经济政策制定各自为政，统筹力不足。

三、实现高质量充分就业的几点建议

实现高质量充分就业的目标任重道远。既要稳住总体就业大盘，更要积极作为，促进就业结构升级，创造更多的高端就业岗位，把着力降低大学生失业率作为提高就业质量与经济发展质量的主要抓手。

首先，在稳就业大盘上要加强宏观经济政策与防疫政策的有效配合，双向精准发力，提高就业的充分性。无限扩大防疫边界只会伤及无辜，使社会矛盾特别是就业矛盾激化，只有做到了防疫精准化，才能做到对经济发展影响的最小化。当务之急是要建立开放度大幅提高基础上的精准防控机制。对疫情传播风险进行精准监控及对实发疫情实施精准高效处置，最大化的保障人员的流动性和物流的畅通性，是当前统筹好防疫与经济发展的关键。既要防止疫情防控不力，也要防止疫情防控过度，更要鼓励防控手段与机制的创新。特别是疫情政策与宏观经济政策不能各自为政、单打独奏，必须协调配合，综合评价政策效应，且形成有效的纠错机制。

其次，发挥数字经济的支撑作用，使其成为青年就业创业的重要“蓄水池”。数字经济的快速发展，为个体经营、非全日制以及新就业形态等提供了大量灵活丰富的就业方式，是青年就业增收乃至创业致富的重要途径，对拓宽青年就业创业渠道，缓解青年就业压力具有重要作用。如微信及其他各类互联网平台多年来聚集了一批充满活力的就业创业青年。

建议探索建立新形态社会保障制度，支持年轻人利用数字经济平台创业就业，如破除户籍限制，出台与灵活就业、自主就业相适应的养老保障缴费标准，以及职业伤害保险、失业保障等参保办法；同时，构建新型就业服务体系，促进新型就业的多元化和高端化发展。

第三，做深做实高端产业链，提高高端就业比重，是提高就业充分性和质量的关键。一方面，要发挥新技术、新模式在促进产业转型升级中的重要作用，促进传统产业明显提升就业质量和适应性。在经济大转型阶段，既要鼓励数字化技术和工具支持中小微企业转型“自救”，又要促进新就业业态的快速增生。另一方面，在产业升级和就业结构升级上，要做足“深度融合”这篇大文章，提高高端、高水平就业的专业化和纵向一体化水平。增加就业，必须不断完善创业创新发展环境，打通教育、科技、人才与创新和产业升级的关联，形成整体发展优势，使就业高级化与产业升级过程既保持一致性又不断螺旋式前进。

“十四五”规划和二十大报告都强调，要促进产业间、区域间和链环间的融合发展，如在产业发展上，强调要推动战略性新兴产业融合集群发展，现代服务业要同先进制造业、现代农业深度融合，数字经济要与实体经济深度融合；在乡村振兴上强调要加快城乡融合；在区域发展上，强调统筹深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略；在创新发展上，强调要发挥教育、科技、人才在全面建设社会主义国家的基础性、战略性支撑作用，推动创新链产业链资金链人才链的深度融合。建议各级政府及相关部门加快出台以上多方面重点深度融合发展的政策，使就业在深度融合中不断高级化和充分化。（图片来源：图虫创意）