张 超（华北科技学院安全工程学院副教授）
刘法政（华北科技学院矿山安全学院硕士研究生）
肖帅毅（华北科技学院矿山安全学院硕士研究生）
摘 要：我国应急管理事业在经历几次重大突发事件后取得更加完善的发展，已经初步形成了中国特色应急管理体制，其中“第一响应人”制度的提出满足了基层群众全方位、全过程参与应急管理工作的新要求。随着研究和发展，其覆盖范围从医疗救护扩大至突发事件应急管理，其参与人员也扩大至首先到达现场、具备应急救援和处置能力的人。“第一响应人”在突发事件的全过程应对中起着保障社会稳定和人民生命财产安全的关键性作用，其培训和制度的发展趋势呈现多元化、技术化和社区化的特点。我国应逐步制定相关法律法规、完善教育培训体系并利用现代科技手段，实现“第一响应人”多部门联合调度功能。
关键词：突发事件；“第一响应人”；应急管理；基层民众
一、引 言
我国幅员辽阔、人口众多、自然地理环境复杂，是突发事件发生频次高、造成损失大、受威胁严重的国家之一。根据《中华人民共和国突发事件应对法》中的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。近十年来我国因突发事件造成的影响和损失情况（见表1）：
为了更清晰明了地认识和理解“第一响应人”在突发事件发生后应急管理过程中起到的作用，本文对已有的研究成果进行汇总，对目前国内“第一响应人”研究展开综述性探讨，旨在推动该研究的深度和广度，为我国在突发事件应急管理方面提供一定的参考。
二、应急管理中“第一响应人”制度
（一）应急管理的发展历程
应急管理能力是指政府、组织、个人在突发事件实际发生时应急行动所表现的基本素养。其能力从应急管理的各个过程展现出来，主要用于评估应急管理不同主体处理不同类别、等级突发事件的能力。我国作为世界上最大的发展中国家，其应急管理的发展历程尤其值得关注和研究。
我国应急管理事业在新中国成立之初到1978年改革开放之前处于“一元化”领导体制下，主要集中在防洪、抗旱和抗震等自然灾害的防治；改革开放之初，我国应急力量较为分散，“单灾种”应急较多、“综合性”应急较少，处置突发事件的部门多但“各自为战”；1989年天津爆炸事故的发生，我国开始加强突发事件的预防工作，发布了一系列关于安全生产、防灾减灾的法律法规和政策；进入21世纪后，经历了2003年非典和2008年汶川地震的挑战，我国的公共卫生、灾害防治及应急救援工作得到了进一步的完善；2018年应急管理部的成立，国家应急工作经历了转型与创新，中国已步入系统化、科学化和现代化应急管理的新时代，“第一响应人”制度的提出意味着应急管理工作权责的下放，满足了基层群众全方位、全过程参与应急管理工作的新要求。
国际危机与应急管理学会基于智库双螺旋法，利用DIIS螺旋（收集数据—解释信息—综合研判—形成方案）和MIPS螺旋（机理分析—影响分析—政策分析—形成方案）对2022年各省市区最突出的5起突发事件的应对过程和造成影响进行分析，并发布《2023中国应急报告》，报告显示中国各省市区（不含港、澳、台，下同）应急管理能力（见表2）：
（二）“第一响应人”发展历程
1.国外研究进展
“第一响应人”最早于19世纪在急救医疗服务（Emergency Medical Service）中出现，起源于西方急救医学中的First Responder，后在相关部门和有关专家的推动下，其参与人员从专业医护人员拓展到更多其他人员，其覆盖范围也由提供医疗救助转变为应对突发事件。法国大革命时期，为应对战争带来的灾难，法国军医开始将医师或医用物资运送到前线，为士兵提供紧急医疗援助后再将伤员转运送回后方，这是应急响应以急救方式的首次出现。红十字会发布的专业救援人员心肺复苏术（Cardio Pulmonary Resuscitation，CPR）中将“第一响应人”定义为：第一位抵达急病或外伤现场，接受过救护训练、获得相关证书并能为伤病员提供救护服务的人员。凯文·托马斯（Kevin Thomas）认为“第一响应人”不仅要有具备急救医疗、抢险救灾专业技能的人员，也要有来自管理或行政的专业人员组成。经过不断地修改与补充，维基百科最终给出有关“第一响应人”的定义是：经过专门培训，在交通事故，自然灾害或者恐怖袭击等事故发生时最先到达，并在紧急情况下提供帮助的人，通常包括护理人员、紧急救护技术员、警察、消防员、救援人员以及与此类工作相关的其他受过培训的组织成员。
2.国内研究进展
我国于2010年首次提出“第一响应人”的概念，结合我国国情，将其定义为：“在突发事件发生后，在第一时间赶到现场的人员，他们能够指挥在场民众徒手或利用简单工具开展抢险救灾，并具备一定的应急专业能力。张新颖等参考国内外相关课程，将“第一响应人”定义为在社会安全突发事件发生时，能在第一时间到达现场的执法人员，并认为在我国，警察、武警等通常是“第一响应人”。文旭升将传统意义上的“第一响应人”定义为那些参加并通过政府或医疗部门培训的人员，他们具备相关的救助知识和技能，能够在第一时间到达现场进行救援，并提供必要的医疗服务。经过不断地研究和探索，宋劲松等通过对国内外狭义和广义历史起源进行总结得出：由于工作性质和工作场所决定可能会出现在突发事件发生第一现场的人。
三、突发事件中的“第一响应人”
突发事件应对是政府、社会组织、企业和个人等主体为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对行为所采取的，包含预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及恢复与重建等涉及多个环节的系统性、全过程工作。（如图1所示）。“第一响应人”作为应急管理的重要组成部分，在突发事件应对的全过程中起着关键作用，完善的体系能够提高突发事件应对的效率和成效，确保社会在灾害面前能够更快地恢复正常。应急管理“第一响应人”长备于灾前，培训于平时，侧重于技能，注重于保障，在突发事件发生后作为最先介入应急管理工作的力量，在突发事件应对全过程中发挥着不可比拟的重要作用。
（一）必要性和重要性
突发事件时刻威胁着社会有序稳定和人民的生命财产安全，在这种情境下“第一响应人”制度的存在显得尤为必要，其迅速行动和高效反应对于抢险救灾工作的成功至关重要。美国的沃夫（Waugh）等通过分析联邦政府应对卡特里娜飓风的教训后提出，对于突发事件发生后的应急救援而言，不仅需要专业组织，还需得到经过专业培训的非专业社会组织的支持与参与。李福祥等通过对汶川地震搜救时间与现场幸存率的关系进行研究，利用χ2检验和分割法对各个时间段进行统计学分析，表示在突发事件发生后“第一响应人”进行搜寻营救的时间越早，受害者的现场幸存率越高。苟君臣等表示如果“第一响应人”能在心跳骤停事发现场提供及时、有效的CPR，会有更多濒临死亡的患者得以幸存。
“第一响应人”作为灾害应急管理的基石，具有重要的社会意义和价值，是社会安全的守护者，是灾难中不可或缺的力量。薛澜等总结了我国应急管理人才培训体系的现状与发展，指出随着城市化、现代化和环境恶化的加速进程，自然灾害、事故灾难等灾害性事件和群体性事件发生更加频繁、强度不断增大，对应急管理人员和“第一响应人”的水平与能力提出了更高的要求。宋劲松等通过回顾我国应急管理“第一响应人”制度的产生与发展，表示建立和完善该制度有利于将应急管理工作落实到基层；有利于我国公民有序参与全过程应急管理；有利于提高我国基层群众应急意识，促进社会和谐稳定。
（二）突发事件应对
1.事前预防与应急准备
事前预防与应急准备是指在突发事件发生之前，“第一响应人”通过分析、评估和规划等手段，识别潜在的危机和风险，制定相应的预防策略和措施，采取一系列措施来减少灾害和突发事件的发生频率，并减轻其可能带来的严重影响。陈彬等通过对国内突发事件应急情报研究进行综述分析，提出在突发事件应急管理中“第一响应人”要将重心下沉、关口前移贯彻到底，注重向社会公众进行应急科普的建设工作，从应急知识传承与利用的视角筑起应急管理领域的“防火墙”，帮助公众提升防灾意识，提高应灾能力，实现应急管理真正意义上的极致守护。李雪峰表示要进一步增强现代风险社会背景下防范化解重大风险的意识，并从切实提升风险意识、提高为突发事件做必要准备的思想意识、要树立突发事件响应能力准备意识三个方面对“第一响应人”提出了要求。做好突发事件事前预防与应急准备工作可以有效起到保护人民生命安全、减少财产损失、维护社会稳定、提升国家形象、加强社会应对能力和推动可持续发展的目的。
2.事发监测与预警
事发监测与预警是“第一响应人”通过各种手段和方法，对潜在或正在发生的突发事件进行监测和预警，通过使用各种数据收集工具和技术，如传感器、监测设备和遥感技术等，监测事件的参数、趋势和异常变化，及时获取相关信息并发出警报的行为。姚建义等对突发公共卫生事件智慧应急发展进行探讨，建议通过借鉴国外专用信息管理、风险跟踪、早期预警和应对工具，使基层“第一响应人”利用大数据、5G、区块链、云计算等技术建成现代化突发公共卫生事件智慧应急体系，实现全面的智慧化监测、预警多点触发机制和精准预报，建立现代化、智能化的卫生应急决策与指挥系统。为防止铁路客运站内旅客因候车聚集引发的突发事件，李瑞等建议车站内列车、站台、安检员以“第一响应人”的身份利用视频监控、进站闸机等进行数据采集和处理，根据图像和进出站人流差值等算法对站内人员密度进行监测和预警，基于预警等级和实际情况采取人员疏散、资源调配和信息发布等措施。事发监测与预警是重要的工具和手段，可以使“第一响应人”提前发现潜在风险和威胁，并及时警示相关人员做出应对，通过及时响应和科学决策，能够最大限度地减轻突发事件的危害，保障公众的安全和社会的稳定。
3.事中应急处置与救援
事中应急处置与救援是指在突发事件发生后，针对造成的紧急情况进行及时处置和救援的工作。“第一响应人”应组织、协调、指挥各种资源和力量，以最快速度采取措施来减轻事件的危害、救援受灾人员、保障设施与物资供应、保护财产和环境，同时恢复正常秩序和社会功能。李季等对危险化学品库区应急处置流程与机制进行系统研究，认为突发事件发生时政府监察监督人员、企业负责人、专职安全员作为在场的“第一响应人”要结合现场事故情况与监测平台数据综合判断后启动不同级别的应急预案，提高应急救援和处置效率，减少人员伤亡。杨丽君等以抗击新冠疫情为背景建议在我国建立起“一体两翼”的“第一响应人”基层社区救援响应联动机制，增强社区级别的抗疫力量，以满足我国突发公共卫生事件应急救援体系的不断发展。事中应急处置与救援是在突发事件发生后迅速行动、组织资源和人力，以最大限度地减轻危害、保护生命财产安全、恢复正常秩序的工作，其意义在于保护公众的生命安全和财产利益，提高灾害应对的效率和有效性，减少灾害造成的损失。
4.事后恢复与重建
事后恢复与重建是在突发事件应急处理工作已经完成后，以系统性的工作方式，组织“第一响应人”对受损基础设施进行修复、经济恢复与产业重建、救援物资进行统一分配、受灾群众进行妥善安置并给予适当的心理干预，对受灾和受影响区域进行修复和恢复至突发事件发生前状态的过程。李俊坪等提出恢复重建机制是突发事件恢复到事件发生前的核心阶段，企业中的“第一响应人”应在相应机构的指挥下负责事后恢复重建程序的启动与结束、评估损失、确定恢复重建目标，实现“非常态管理”到“常态管理”的转变。张猛提出基层工会中的“第一响应人”应在恢复与重建工作中划分评估范围和级别、制定评估路线，避免重复评估，对危险区域做好警戒隔离工作，避免后续事故的发生，确定恢复目标和计划，根据评估级别有针对性地进行恢复，要从突发事件中总结经验教训，做好善后处理工作，以防止突发事件的再次发生。王广鹏等表示基层“第一响应人”可充分利用对当地自然情况、人文地理准确深刻的了解分析减少恢复与重建工作的弯路。突发事件事后恢复与重建是一个综合性的过程，旨在修复受损设施、重建住房和公共设施、促进经济恢复、提供社会心理支持，并加强风险管理和预防措施，涉及各个领域和部门的合作，使受灾地区恢复正常生活和社会秩序。
四、“第一响应人”发展趋势
“第一响应人”的发展趋势呈现多元化、技术化和社区化的特点，需要适应新兴技术、不断增强技能，以更好地应对日益复杂的灾害和突发事件，跨界合作、创新思维和与社区的紧密互动也将成为未来发展的重要方向。
（一）“第一响应人”培训
“第一响应人”培训是指开展专业知识、技能和态度的培训，以提升“第一响应人”在突发事件发生时的应对能力和效果，在面对各种复杂危险的情况下迅速做出正确的判断和应对措施，以最大限度地保护生命和财产安全。联合国国际搜索与救援咨询团倡导并发起“第一响应人”培训项目，以提高基层应急响应人员的防灾减灾意识、灾害处置能力并培养基本应急救援能力为目的。2010年至2018年间，德阳市防震减灾局在全市累计举行“第一响应人”培训42期近6000人，培训范围覆盖各式各样场所，培训对象涵盖各级、各类人员，进一步提高了应急救援人员的实战技能，促进全市地震应急救援队伍的发展和壮大；切实加强了政府、社会和公众三位一体的综合防灾减灾能力和应对突发公共事件能力建设。顾亚楠等通过分析深圳市宝安区所有参加公众急救培训并通过考核成为“第一响应人”的成员与有效真实院外心脏骤停（Out-of-Hospital Cardiac Arrest，OHCA）事件发生地点之间的距离，计算得出OHCA事件被“第一响应人”的覆盖率为58%，提出要采取由政府主导、多部门协同，培训实施单位由各区域医疗“龙头”医院负责，培训师资以医疗专业人员为主的更为科学、有效、有计划地按需培训。“第一响应人”培训对于提高应急救援能力、保障公众安全、提升救援效果和保护自身安全都具有重要的意义，是构建社会应急体系、提升整体应急管理水平的重要环节。
（二）“第一响应人”体系建设
应急管理“第一响应人”体系建设应从基层群众出发，以提高群众的应急意识和自我保护能力为主要目标，以提高突发事件时的应对能力和效率为中心，以建立信息共享机制和沟通交流平台为渠道，培养形成“第一时间、第一现场、第一预案、第一行动”的应急“第一响应人”。根据基础群众是否从事应急管理和救援工作以及是否具备专业技能将其进行分类，为不同交集和相互联系的人群提供相应的措施，最终实现“人人讲安全、个个会应急”的目标。（见图2）
吴思瑾从基层视角出发，从街道和社区入手对“第一响应人”的功能和机制进行探讨，从公民角度对理论整合与构建，强调公民在应急管理全过程中要明确角色定位和任务划分并发挥重要作用，以案例分析法和系统分析法为主要方法指出社区“第一响应人”体系的建设应从“第一响应人”本身做出要求，接受专门培训、学习应急知识、做出正确决策并配合政府提供政策上的支持，不断完善信息沟通机制，增强应急管理的科学化、信息化、现代化和迅速反应化建设。钱洪伟等从应对新冠疫情的过程中汲取宝贵的经验和教训，认识到有必要完善和加强围绕“社区居民参与、专业技能培养、志愿服务推动和科普教育强化”这四个关键特点展开的应急“第一响应人”体系，以提高防灾减灾能力为核心目标，充分发挥综合应急管理的资源整合优势，构建减灾防灾的联合力量，缩小受灾范围、弱化灾害损失。“第一响应人”体系建设应根据当地人文特色、自然环境与建筑结构等特点总结经验教训，对比以往找出差别，寻找规律并吸取教训，取长补短的同时加大科技投入，深入和系统化地研究救援理论和救援体系，将其更好地与培训内容相结合，不断更新、优化课程，使课程设置更具有针对性，因地制宜，因材施教，有关部门应该加强培训的组织、管理、实施，扩大应急救援“第一响应人”培训的受众群体，逐步提升基层政府人员和民众防灾减灾意识和应急救援能力。
（三）“第一响应人”制度优化
邓小平指出，“制度是决定因素”，制度问题更带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”。“第一响应人”应形成“评估—调整—再评估”的动态循环，在对制度进行调整和改进后，需要持续监测其新的实施效果，将调整后的政策实施情况与调整预期进行对比，若仍未达到预期效果，需要再次分析原因并进行不断优化、完善评估与反馈制度以保障政策的科学性和有效性。姜传胜等对突发事件应急演练进行探索，在应急演练后从自我认知、业务能力和应急处置能力三个层面，系统地进行评估总结，编写并出台相应的评估指南，将定性评估走向定量评估，实现全过程、全方位的评估制度优化。雷晓康等在研究应急管理的社会动员机制时表示：要完善应急恢复中的评估机制，提出可以通过委托第三方机构建立突发事件应对过程评估指标体系，采用定性和定量相结合的评估方法进行精准分析，评估“第一响应人”参与应急管理的全过程。通过优化“第一响应人”制度，有助于不断提升“第一响应人”的应急救援能力和专业素养；不断学习最优策略；保证应急响应工作的公开性和透明性，使得下一次应急响应行动更加科学、高效，最终提升整体的应急响应质量。
五、结 语
着眼于“第一响应人”的培训、技能、协作以及应急管理体系的构建，充分发挥其在应急管理全过程的作用，为提升灾害应对能力和社会安全做出积极贡献，已成为政府部门和社会各界的共识，突发事件应急管理“第一响应人”制度有利于我国应急管理科教宣传工作的普及，有利于应急管理过程的全社会有序参与，有利于丰富我国基层公民的文化生活，保障社会和谐稳定的发展。
第一，政府应秉持开放的态度和采取支持的措施，为全社会主体参与突发事件应急管理扫清制度障碍和提供便利。从法律层面对“第一响应人”的定义和主要职责进行规定，在现有法律法规基础上逐步完善有关“第一响应人”服务法或“第一响应人”参与应急管理条例，为“第一响应人”在应急管理全过程的行动提供保护和支持。依托我国现有的基层街道办事处、工会、民兵和群团组织的志愿者服务体系来建立基层应急管理的“第一响应人”制度。
第二，突发事件应急管理“第一响应人”的培养应结合当地地域特点、灾情灾种差异、不同受众人群出发，大力发展应急管理“第一响应人”教官制度，优先从具备专业救援知识、拥有相关应急管理经验的专业人员中选拔教官，在日常生活中负责对公民应急能力进行培训，在突发事件中负责组织公民有序参与应急救援。规范应急管理“第一响应人”培训工作，优化课程内容、规定所学课时、掌握应急处置技能，对考核合格的学员颁发专业技能执照、证书或许可证等。按照学员技能的侧重点和掌握程度可以细化基层灾害信息员、安全生产巡查员和安全员等方向，建立起应急管理“第一响应人”小队。
第三，鼓励积极探索和应用新技术，依托现有的人工智能、物联网、大数据等平台建立“第一响应人”与专业性救援队伍相结合的专业化、信息化、现代化应急管理模式，通过短信、电话或应用软件等手段将“第一响应人”与当地医疗急救、抢险救灾、危险处置系统联系，实现数据互通、资源共享、功能互补的多部门联合调度功能，当突发事件发生时能够以更快的速度将应急力量派往现场并通知其基本信息情况以应对突发事件的紧迫性、不确定性和危害性。