过去的几年中，公益慈善领域已经历经多轮检查与整治。这些监管是否真正能够解决行业发展的痛点，尤其是支持到在一线开展工作的机构？经历过目前的政策变化“阵痛期”，公益行业的下个阶段，是重建还是消亡？这将是所有人都要面对的问题。
木夏｜内地公益行业十年从业者、研究者
自2025年1月开始，许多公益组织[1]的捐赠人都收到了这样的信息：“因为公开募捐备案号到期，我们的筹款将暂时停止……”这不是个别组织的技术性问题，而是近两年来，绝大多数公益组织都在面临的合规门槛。在政府购买项目及社会捐赠缩减的大背景下，有关部门通过“公开募捐备案号”对社会捐赠开展的进一步管控，正在压缩公益组织的最后生存空间。在不久的将来，大家问的也许不再是“有什么好的公益项目可以捐”，而是：“还有哪家公益组织活着”。
其中，受到最大影响的是不具备公开募捐资格的中小型公益组织。他们也许知名度不高，但聚焦细分议题，或长期在一线，能灵活收集、应对受助者的动态需求。如在城中村为流动儿童开设阅读室，在二三线城市为残疾人提供康复服务等。还有的扎根普通社区，处理老人、儿童、弱势群体等所有人群琐碎的需求。许多知名公益项目也要靠他们执行“最后一公里”，因为只有他们最了解这个社区。新规出台，这些组织原本就有限的资金渠道被进一步收缩，服务价值被轻视，工作重点也从服务受助人转向求生存。
而公开募捐备案，也仅仅是国家对公益慈善领域加强监管的方式之一。过去的几年中，公益慈善领域已经历经多轮检查与整治。这些监管是否真正能够解决行业发展的痛点，尤其是支持到在一线开展工作的机构？经历过目前的政策变化“阵痛期”，公益行业的下个阶段，是重建还是消亡？这将是所有人都要面对的问题。
谁能发起公开募捐，
为什么要备案，
以及公开募捐为什么是重要的？
在我国，所有的公开募捐活动需要由具备公开募捐资格的公益组织（下称“公募组织”）发起，并且在民政部门备案。不具备公开募捐资格的公益组织（下称“非公募组织”）想要公开筹款，需要与公募组织合作。
合作募捐的需求是巨大的。截至2024年年底，全国社会组织数量达87.2万家，公募组织仅有3324家[2]。除了公众较为熟悉的壹基金、韩红基金会等，更多公募组织为具有政府背景的基金会、各地慈善会等。合作募捐的模式为：公募组织收取一定比例的管理费（通常为10%），接收并监管资金；非公募组织执行项目，按进度申请资金。并且，双方的捐赠收入及知名度都能得到提升。
在2024年9月多个新规施行之前，公开募捐活动备案也并非难事。多个筹款活动如果筹款目的相同（如都是关注养老、救灾等同一领域）可以合并备案。彼时，公益组织发起筹款的门槛较低，但也带来一些问题。如2024年1月，河北慈善联合基金会的“扶老助弱关怀计划”项目被质疑，其备案号还关联“为救援队添一份保障”“致敬志愿者暖心计划”等筹款目的不一致的项目[3]，捐赠人查询不到200万元项目资金的进展。
为应对这类问题，国家出台了《慈善法》《慈善组织公开募捐管理办法》修正案（下称“新规”），并于2024年9月正式施行。新规规定，每个公开募捐活动必须单独备案；并强调了公募组织在合作募捐中的责任，包括：对善款募集和使用情况进行监管；细化协议内容，通过评估、审计等手段加强对合作方监督等。
2024年9月5日，随着新修订的《慈善法》正式施行，民政部又公布了新的《慈善组织公开募捐管理办法》。办法强调并细化了公募组织对募捐合作方的管理要求。（图_网络）
考虑到自身行政成本，公募组织往往会对其合作的组织提出更高的要求，或婉拒合作。如灵山慈善基金会[4]，2023年进行了458个公开募捐活动备案；新规发布后的2024年，仅剩214个。取舍之中，受影响最大的便是筹款量较少的小组织。如公益组织“半枝莲”曾公开写道，其合作的公募组织要求她们的月捐人至少要增加至600人，否则将下线该月捐项目[5]。半枝莲自2015年起，扎根深圳城中村，为缺乏社会资源的流动女性提供育儿、个人发展、经济收入、社区参与等方面的支持，构筑互助支持网络。
除了公开募捐，公益组织其他的资金收入也在收缩。境外资金方面，自2017年《境外非政府组织管理法》出台以来，大量国际组织撤离中国；部分组织在境内重新注册，资金受到严格监管。本土资金方面：首先是多地政府购买项目资金量持续缩减。2023年6月，上海交通大学中国公益发展研究院院长徐家良曾表示，政府购买社会服务总额大约下降1/3[6]。许多申请到了项目的组织也遭遇了资金拖欠[7]。其次是社会捐赠。2024年，中国公益慈善系统接收的捐赠总额同比下降了12.3%[8]。虽然企业捐赠总额依然高企，但大量大额捐赠的接收方为高校、科学医疗机构、地方政府部门等[9]，公益组织接收的资金相对有限，中小型组织处于更弱势的地位。
2016年4月25日，第十二届全国人大常委会对《境外非政府组织管理法》草案进行审查。该法于2017年1月1日起正式施行。（图_中新社）
隐形规则与高昂成本：
回归属地、模糊标准和繁琐程序
为何修正案及相关要求已经提出一年半，备案号依然是许多公益组织在面临的难题？从流程上来说，找到公募组织，准备备案材料，再向民政部门提交，这并不复杂。拦下他们的，是大量隐形规则及高昂的沟通成本。
第一步，跟哪家公募组织合作能够真的拿下备案号？这个问题受到多方因素的制约，如公募组织与民政的沟通、配合检查的程度、对合作伙伴的要求等。在非公募组织工作的张张说：“这些信息不会体现在公开渠道，我需要托朋友、同事打听情况，交流经验，才知道哪家可以合作。”而建立合作关系，只是第一步；即使配合公募组织填写大量资料、多轮沟通，也有可能无法通过备案。另一家非公募组织的负责人郑晶晶则苦笑道：“哪怕合作的公募组织换届了，也会有很大影响；有关部门对新负责人的认可程度，也会影响备案结果。”如果备案不通过，再转向新的公募组织，也已经浪费了大量的时间、人力成本。
选择公募组织时，地区是另一个重要的因素。多个在上海备案的非公募组织被告知，申请备案的项目需在上海或上海对口帮扶地区开展活动。以上海市联劝公益基金会为例，自新规发布以来，已有至少8个项目因备案号到期而暂停筹款[10]。这些项目位于贵阳、昆明、西安、济南等地，服务本土的流动儿童、困境儿童、残障人士等。无论是从组织规模还是受助人群的角度，都不具备将项目迁移至其他地区的可行性。有的组织回到项目所在地申请备案，但本地公募组织不一定有意愿、能力与他们合作。联劝基金会在业内以对中小组织友好著称，可能是许多组织唯一的选择。但，即使非公募组织想要按要求在备案地开展项目，也不是简单的事。郑晶晶花费了大量时间维护政府关系，希望自己的主管单位及备案地的政府部门能够出具公函等证明同意活动开展的材料。但有的即使认可他们的工作，依然回复：“因没有可以作为依据的法律法规政策，所以无法协助出具。”
上海联劝公益基金会成立于2009年，是上海首家民间发起的公募基金会，在业内以对中小组织友好著称。（图_官网页面）
第二步，募捐方案备案表应当如何填写，应该准备哪些材料？这些材料在备案中尤为重要，但没有统一的模板及标准。张张表示，每次接触新的公募组织，他都需要填写不同的模板。2026年1月《慈善组织公开募捐方案备案指引（试行）》（下称“指引”）发布，确认了备案表中需要填写的基本要素。但在公募组织工作的谭芯觉得，指引未必能缓解问题：“每个要素需要写到什么程度，包含哪些细项，非常取决于每个地区民政部门的要求和负责审阅的工作人员的意见。”她和一线公益组织进行交流，也震惊于各地对于材料的要求差异：“在我所在的城市，备案材料起码要包含六个文档，其中一个文档就可能需要17、18页；而在另一个城市，通过备案的组织可能只用提交3页纸。”
备案材料的修改与沟通最让谭芯感到折磨：“民政要求我们在材料中交代所有细节，但细节越多也越容易戳到他们的敏感点——不细不行、太细也不好。我们要和非公募组织一起猜，看试写到多细合适，不光工作量大，精神压力也很大。”为应对民政部门随时的问询，公募组织需要对项目有极度充分的了解：“民政部门一个电话打过来，不管是我们组织的决策层还是我，都需要立即能够答出来，了解到好像是我自己做的项目一样。”而如果回答不出来，再去询问合作的非公募组织，进程又会被拖延。而审核具体的标准到底是什么？谭芯和郑晶晶都表示，只能从民政驳回来的要求中去反向推导、猜测。
反过来，非公募组织作为项目的实际执行者，反而处于沟通链条的最末一环。很少能有机会与民政部门直接对话，还始终需要配合材料修改。而许多中小型公益组织的全职员工不超过5人。除备案号申请，每年度他们还需要：报送年度报告/审计资料，进行社会组织等级评估，迎接各项检查等等。申请政府购买项目、公益基金会的资助都需要专门制作相关材料。同时还要保证一线项目工作的开展。此时，备案号申请中有任何一项材料加码，都会给他们带来巨大压力。郑晶晶说：“我曾收到‘风声’，如果要申请备案，需要把我们组织历年在互联网上筹到的钱汇总做专项审计。别人暗示我，不做就达不到申请的门槛。没办法，同事们只能花大量的时间精力，整理过去十年互联网募捐的数据和资料。”
2025年11月，民政部印发《慈善组织公开募捐方案备案指引（试行）》，该办法自2026年1月1日起施行。其要求的备案材料包括公开募捐方案备案表及相关附件、合作募捐材料及其他有关材料。（图_网络）
即使通过了备案，工作也远远没有结束。许多组织原项目到期之后，靠跟新的公募组织合作才通过了备案。然而，因为系统限制，绑定了原项目的月捐人无法自动迁移到新的项目中，需要月捐人手动操作。这样一来，不可避免地造成了大量月捐人的流失，公益组织需要花更多的人力成本“找回”他们。如长期关注儿童阅读的“满天星公益”，在原筹款项目中积累了一万多位月捐人，每年带来稳定捐款约350万元。尽管满天星多次发文，呼吁月捐人在灵析、腾讯公益平台上绑定新的筹款项目，还是流失了许多月捐人。截至3月13日，满天星新的筹款项目在灵析平台上仅有1371位月捐人；腾讯公益平台上，该项目自2024年7月以来的筹款金额仅有148.8万元，皆与原筹款项目存在巨大差距。对于体量更小的公益组织，这个损失更为致命。如为身心障碍儿童的家长提供支持的“广州市越秀区天使心家庭关爱中心”，在一年之内更换了三次公募基金会。2025年10月，他们发文称，由于不停的“迁徙”，他们的月捐人从原来的462人，缩减到了19人[11]。
民间背景组织、
创新多元公益模式进一步边缘化
那么，是哪些公益项目通过了备案？以深圳、上海2026年新通过备案的项目为例，笔者发现：发起方为官方背景公募组织、以及直接捐赠款物的项目更容易通过。而发起方为民间背景公募组织、侧重提供社会服务的项目，被进一步边缘化。
根据笔者在慈善中国官网查阅，2026年开年至3月13日，深圳通过备案的公募项目共有31个[12]。其中，18个来自深圳市老龄事业发展基金会（发起方为深圳市老龄办，民政局直属机构），5个来自深圳市福田区慈善会。而民间背景、社会影响力更大的壹基金和深圳市红树林基金会，一共仅有3个项目通过。无独有偶，上海同时间段通过的47个项目中，上海市老年基金会的项目占14个，上海市红十字会占13个；民间背景、与公益行业互动更多的上海市浦东新区恩派公益基金会及上海市联劝基金会，共8个项目获批。上文提过的，以对中小公益机构友好著称的联劝基金会，仅2个项目获批。
从获批项目的性质来看，两地民政部门更倾向于直接发放款物等遵循“传统”工作方法的项目。如上海市红十字会的项目涵盖造血干细胞移植、对麻风病人开展慰问等，与民政社会救助的工作有一定重叠。上海市老年基金会的项目以向老人提供物资为主，如小夜灯、防跌拐杖、尿不湿等。也不乏提供服务的项目，但相对简单：为老人理发、陪诊等。甚至有两个项目“幸福足下2026”“情同手足为老扦脚”，项目内容都只有一项：为老人扦脚。而同样是关注老年人群体，民间背景的恩派基金会的“社区养老与长者关怀计划”侧重点为：向老年人及其家庭提供专业助老服务。除生活物资资助外，还包含心理慰藉、适老化改造、认知症相关科普倡导、临终关怀、照护赋能等等。
2025年，恩派基金会"守护老人记忆"项目在上海东明路街道落地，开展了十余场认知症科普、筛查和早期干预活动，覆盖近300名社区老人。（图_恩派基金会公众号）
实际上，也正是这些公益服务，更加凸显民间背景、理念更为创新和灵活多元的公益组织的价值。随着我国社会救助体系的完善，金钱及物资已非许多人群最紧迫的需要；而更多元的服务，如心理援助、儿童课后托管、社区养老等，则可能是受助人群即使付出高价也接触不到的资源。比如在残障领域，许多社会救助资源聚焦残障人士本身，提供医疗救助、开展慰问等。而照顾他们的家长，往往不被看见：身心俱疲、减少社交，甚至出现心理问题。截至2023年，我国残疾人达8591.4万，涉及到2.6亿家庭，需求巨大。天使心家庭关爱中心留意到这一问题，通过关怀、舒压喘息、成长支持、社会倡导、志愿者陪伴融合为这些家庭提供支援、构建社会支持网络。天使心，也是前文提到的，在更换公募机构过程中流失了95.9%的月捐人的小型公益机构。
2017年4月，广州市越秀区天使心家庭关爱中心为身心障碍儿童家庭举办照料知识分享讲座。（图_网络）
然而，并非所有人都能认可公益服务的价值。许多网友不了解其成本及意义，或不信任公益组织；会质疑公益项目预算中服务占比过高，希望资金能直接捐给受助人。这也影响了有关部门的决策。公募组织在慈善中国网站填写募捐方案备案信息时，需要填写预算中直接发放款物及提供服务的比例。几位在公募组织的工作人员都向笔者表示，民政部门要求他们提高预算中直接发放款物的比例，否则将不通过备案。对于只提供服务的一线公益组织来说，这直接否定了他们存在的价值。
始终未通过备案的公益组织面临几种局面：原有资金还可以维持生存的，继续开展工作但收缩项目范围，并积极拓展其他收入来源。本就缺乏社会资源的组织，不得不面对资金缺口，甚至选择注销。有的在注销公益组织后改为工商注册，反而获得了更多自由。一位前公益组织负责人表示：“我们做的还是同样的事。转成个体工商户后，要填的文书反而少了很多；工商部门还会关心我们的经营状况，甚至提供补贴。”
监管加码：约束违规，
但未能考虑支持良性发展
国家为何会制定这一系列新规？一方面，互联网公益使公开募捐活动在过去十年中获得飞速发展，2016年施行的《慈善法》等条文已经跟不上监管需要，有关部门的介入存在极强的滞后性。另一方面，近年来国家不断加强对公益组织的管理，公开募捐活动备案只是方式之一。
谈及互联网公益，绕不开腾讯公益平台的“99公益日”。2015年，腾讯举办第一届“99公益日”，为上线平台的公益项目提供“1:1配捐”——即捐赠人给一个公益项目捐多少，腾讯公益平台也为项目匹配相同金额的捐赠。之后的发展中，尽管配捐的机制和金额有所变化，但持续带动了公众捐赠热情及互联网公益的发展。除腾讯公益外，支付宝、字节、阿里巴巴公益平台等也飞速发展。从2013年到2021年，互联网公众募款金额增长了40.6倍。
据《中国慈善发展报告（2023）》，从2013年到2021年，互联网公众募款金额增长了40.6倍。（图_报告制图）
得益于此，合作募捐大量涌现，有的公募基金会甚至多达上千个合作项目[13]。部分公益项目在平台上的信息公示不到位；又由于多个项目合并备案，公众无法从官方渠道查询到这些项目的进展。据《中国慈善家杂志》[14]报道，河南省兰考县慈善总会的“红色兰考益起振兴”项目在2021年9月募得2001余万元，但更新两次进展后就再无后续。2022年同个项目继续筹款，目标近3000万元。中华少年儿童慈善救助基金会（下称“中华儿慈会”）、中华思源工程扶贫基金会等国字头基金会都存在项目进展披露不及时、披露内容过于简略等情况。《慈善法》出台于2016年，当时尚未预见到这些状况；当涉嫌资金挪用、诈骗等事件出现，有关部门的监管也相对滞后。
众多事件中，影响最大的是2023年9月的中华儿慈会诈捐事件。其廊坊地区志愿者柯善孝利用“99公益日”配捐规则，向重病患儿家长筹集千万元后携款潜逃。该事件引发公众的强烈质疑。自此，大量合作募捐项目被要求补充资料，再次审计。新规要求每个筹款活动需单一备案、强调公募组织的主体责任，也是在回应这些乱象。
2023年9月，中华儿慈会合作机构的前志愿者柯善孝（下图右一）以“9958大病儿童紧急救助项目”的名义组织的“配捐”项目，骗取患儿家长钱款近千万元。后民政部通报调查情况，称中华儿慈会存在未按规定的业务范围进行活动、未依法履行信息公开义务等违法情形，处罚中华儿慈会停止活动三个月，列入社会组织严重违法失信名单，项目负责人涉职务犯罪被移交司法。（图_网络）
然而，现有监管中的问题是什么？目前以备案号为代表的监管主要是围绕财务逻辑开展的，并将重点放在了事前审核；公益行业良性发展需要考虑的更多因素被忽视了。
目前，公益组织受到多部门协同监管，包含社会工作部、民政部，及各公益组织的业务主管单位。各部门对公益组织的理解十分不一致；财务清晰是各方能够达成的最基本的共识。在备案材料中，公益组织需详细填写预期募集金额、受益人数，采购物资种类等，部分地区甚至要求材料中包含物资的具体型号及单价，实际执行中不可以变更。
但是，公益项目执行中会出现许多新的需求和变动；前期材料要求过于死板，则无法回应这些问题。而真正关系到公益项目有效性的问题，如：项目是否充分收集需求，能否能解决该社会问题，项目的可持续性、创新性等都被相对忽略。并且，新规发布前，有许多公益组织筹集“非限定性资金”；即捐款不必投入到项目等限定用途；而是由组织自由支配，用于机构发展、能力建设等。这对于总收入较低的中小组织尤为重要。新规发布后，由于这类项目不限定资金用途，多地民政部门为规避风险而不通过备案。也侧面体现了有关部门对于公益组织发展的忽视。
意识形态考量导致
对公益组织积极角色理解不足
近年来，国家对公益组织加强管理是整体趋势；不仅体现在对合作募捐备案中，还有党建工作中。2021年发布的《十四五社会组织发展规划》中着重强调了党建引领的作用；这个要求也被贯彻在了公益组织的日常管理中。以广东省社会组织基金会等级评估工作为例，党建工作的比重占总比分的10%，需要成立党支部、进行党员队伍建设、并且有阵地及经费支持。而只有总得分高于90%，才能获评4A级及以上。
2023年9月20日，广州市第二十七批社会组织等级评估颁牌仪式。其评估核心涵盖依法办会、党建工作、内部治理、工作绩效和社会评价五大指标。高等级基金会在享受政策扶持、优先购买服务及社会公信力方面享有优势。（图_网络）
2023年3月成立的中央社会工作部，更是将工作重点放在了对行业商业协会、企业等社会力量的党建指导工作。在公益组织受到的日常跨部门综合监管[15]中，由党委社会工作部门指导其他部门的工作。目前，我国公益组织已经实现党建全覆盖和党的有效领导，也基本实现了党组织负责人和公益组织负责人的“交叉任职，双向进入”。
然而，公益组织跟各政府部门的工作是对立的吗？并不。应急管理部、物资保障司等部门与公益组织的协作是个很好的例子。2024年3月以来，两部门积极联络社会力量建立应急物资政社协同保障机制，并出台了《应急物资政社协同保障机制暂行规范》。公益组织作为成员参与该机制，有力支撑了救灾和物资保障工作。在香港大埔火灾中，这个机制快速发挥了作用：协调应急关爱基金会以及阿里、韩红、壹基金、爱德等基金会，向特区政府紧急提供便携式户外充电站、承重搬运机、鼓风机、呼吸器等应急装备物资，缓解了燃眉之急[16]。
加强对公益组织及公开募捐活动的监管，既是对过往公益慈善领域乱象的回应，也是行业长远健康发展的需要。但本就生存艰难的公益组织该如何活过现在的“阵痛期”？如何避免矫枉过正，把握好尺度？
首先，有关部门应加强对公益组织的了解，认识到公益组织的价值。许多地方民政被赋予审批公开募捐活动的权力后，往往因为不熟悉业务或担心担责而不敢通过审批；或认为公益组织的发展与政府工作是对立的，有意识形态方面的顾虑。然而“十四五”期间，多项措施已基本杜绝了意识形态问题的出现。与公益组织充分沟通、支持发展，能够对政府各业务部门的工作形成有效补充。目前各地公开募捐备案的最大卡点，依旧在于找不到的隐形规则。期望各地方民政能与公募组织、一线公益组织积极沟通，早日明确备案标准。此外，各部门还需意识到公益服务的独特价值。不再单一围绕财务逻辑管理，更加了解公益项目执行中的痛点，才能够更好地激发公益组织的活力。
其次，公益行业内部应加强沟通，与有关部门积极对话。《慈善组织公开募捐方案备案指引（试行）》已经是有关部门对公募备案中部分问题的回应；如能推动国家出台更具体的依据，也将解决许多地方民政的顾虑。当政策及地方民政倡导回归属地，同个属地的公募组织也应增强沟通，推动更明确的地方性标准出台。哪怕是一同制定“募捐方案备案书”模板，也将极大缓解非公募组织的压力。
而作为社会捐赠力量主体的企业与个人，可以更多地关注具体公益组织及项目的发展。如果要解决一个社会问题，受助人需要的是物资还是具体的服务？现有的公益机构的项目，可以多大程度上回应社会问题，怎样的项目模式是有效的？理解并认同公益组织存在的意义，对这一问题的关注，将会是对他们最大的支持。
（文中提及的张张、郑晶晶、谭芯等三人均为化名）
参考资料
[1] “公益组织”在国内合法注册的身份通常为基金会、社会团体、民办非企业，统称社会组织。为方便理解，本文全部采用“公益组织”及“组织”的说法。
[2] 2024年民政事业发展统计公报
[3]《筹款半年多未公示进展，200万元去哪了？河北慈善联合基金会称已执行95万》https://h5.ifeng.com/c/vivo/v002breXg6JS1iAc9LysoqKgVXvqBonZWd85MgKP8--5UBPg__
[4] 灵山慈善基金会2023、2024年报
[5] 半枝莲姐妹关爱中心《负责人说 | 我们的筹款日常》https://mp.weixin.qq.com/s/06fnVoKc2vLANwjCYxJbfg
[6] 南都公益基金会《徐家良：政府购买服务减少，社会组织如何活下来、活得好？》https://mp.weixin.qq.com/s/eIu7BB5czVUv-8RjERS-Kg
[7] 《致那些被政购项目拖欠项目资金的社会组织负责人们！》https://mp.weixin.qq.com/s/SwUOxjMzvdRPye0KcaIPLw
[8] 易善数据-2024年度电子版报告
[9] GivingChina2024同上
[10] 来自NGO微观察的统计，其统计资料来自于这些组织公开发布的《备案号到期暂停筹款项目统计》。https://docs.qq.com/sheet/DTERqdW1MYnhsaUxp?tab=ori3s5
[11]《天使心月捐焕新上线∣你来，我们心安不慌》https://mp.weixin.qq.com/s/arzQ02_N60eYxOedzMiU9Q
[12] 笔者根据慈善中国官网的公开信息进行查阅、统计
[13]《合作募捐新规之下，慈善组织的进与退》 https://mp.weixin.qq.com/s/2GbBMcgZRMspZuD9MnJZrg
[14]《你在9月捐出去的钱，都去了哪里？》https://mp.weixin.qq.com/s/oiniuBnLFV5cjycNP6WM9g
[15] 江苏省民政厅、省委社会工作部等11部门联合发布了《关于加强公益慈善领域跨部门综合监管的意见》
[16]《两部门紧急协调援助应急装备物资全力支持香港大埔火灾应对处置后续工作》-新华网
https://www3.xinhuanet.com/gangao/20251129/df8696396ea94d34b3bc45b9f8e3d553/c.html