凤鸣 | 以机制创新与新型合作区建设破局粤港澳大湾区科技与产业创新融合发展

编者按：

进入新时代，如何以更大智慧、勇气和崭新思维推动制度型开放，实现粤港澳大湾区科技与产业的重大突破，成为亟待破解的命题。凤凰网深圳特约观察员林居正，基于对改革开放历史经验与大湾区发展实践的长期观察，提出“第二次改革开放”构想。他建议，由中央层面对深圳前海、广州南沙、珠海横扇、深圳河套等重点跨境合作区进行统筹规划并拓展范围，建设“一区一园”重大创新模式，以统一、更优且与国际接轨的体制机制，将合作区打造为粤港澳机制深度对接、要素自由流动、机构互设充分便利的核心承载区，从而推动科技与产业深度融合，构建崭新的经济增长极版图。

文|林居正（深港合作战略研究知名学者 凤凰网深圳特约观察员）

一、粤港澳大湾区打造“一区一园”新模式是事关国家发展大局的重要命题

世界正经历百年未有之大变局，经济、政治、贸易、科技格局面临深刻重塑，国内经济虽保持韧性，但短期转型阵痛与结构性问题依然突出。在此背景下，建设粤港澳新型合作区，与四十多年前改革开放和设立经济特区的探索一脉相承，有望为中国经济的平稳增长和转型升级提供有力支点，为进一步提升中国经济的国际影响力拓宽空间，为深化改革开放探索新的可能。

（一）“一区一园”模式符合构建全国统一大市场的基本要求

党的二十大报告强调，“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。”统一大市场不是封闭的小市场，而是与国际联通的大市场，需要以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源的联动效应，尤其要稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。在此意义上，“一区一园”模式成为推动市场制度开放和与国际制度对接的重要切入点，有助于缓解跨境市场制度存在的割裂问题。

（二）“一区一园”模式有助于高效集聚科创型企业，加快培育新质生产力

科创型企业的成长和新质生产力的发展，既需要创新链、产业链、资金链、人才链的深度融合，也离不开国际一流的营商环境、制度环境和资本环境的支撑。广东拥有国内突出的经济基础、较为完整的产业链和数量众多的科创型企业。依托“一区一园”模式，有望将港澳的制度优势与广东的规模效应更好结合，为企业创新注入动力，促进技术跃迁和产业集群发展。

（三）“一区一园”模式有利于保持港澳长期繁荣稳定

当前，港澳面临的深层次发展挑战之一是产业根基相对不足、科技成色有待增强。在现有跨境点对点互联互通、机构互设和规则互认已相对成熟且风险可控的基础上，有必要以更宽广的视野谋划广东与港澳的合作发展，在深入理解和把握“一国两制”实践规律的前提下，稳妥有序地推动两地要素和市场融合，积极对接港澳畅行的国际制度规则，探索“一锅做饭、利益共享”的合作理念。如此，港澳才能更充分地利用大湾区广阔的产业要素、人才要素和创新要素，香港作为国际金融、航运、贸易中心的地位才能进一步巩固，民生福祉也有望得到更大提升。

二、相比于“双轨制”或“飞地”模式，“一区一园”新模式更值得在实践中加以探索

当前，无论是前海深港现代服务业合作区，还是香港北部都会区建设，都更多地聚焦自身发展问题，强调“一区两园”的发展思路。横琴粤澳深度合作区通过打造澳门在内地的“飞地”，并采用“双轨制”发展模式，实现了跨境功能区建设的创新探索。“双轨制”允许符合资格的港澳企业或其部门在一些经过创新性、系统性、精细化设计的内地试验区内，按原有的港澳法律、港澳监管、港澳货币来运作，为港澳发展拓展了空间和市场腹地，也为广东发展注入了国际化元素。然而，双轨制模式在实践中也面临一些需要关注的问题。

一是双轨制在促进双循环良性互动方面存在局限。双轨制意味着试验区内外的制度仍然存在较明显的差异，对要素高效流动和统一大市场建设可能形成一定制约，也在一定程度上限制了在更大范围内形成示范效应，制约产业合作与要素流动的问题在试验区内外仍有表现。广东企业在试验区内展业，也可能面临与在港澳本地展业相似的障碍。

二是双轨制较难协调现有合作区面临的利益分配难题，包括不同地区在试验区建设中的角色定位、试验区产生的税收如何合理分配，以及试验区内如何科学确定重点引进的产业和企业类型等。

三是双轨制在高效提升本土机构国际竞争力方面仍有不足。双轨制可以为港澳的外来机构在中国内地展业创造便利，但在国际形势复杂多变的背景下，如果主要延续依靠外来机构和外来资本的发展模式，港澳经济和金融体系在外部环境变化时可能表现出一定的脆弱性，也不利于大湾区本地机构通过充分对接国际规则、标准和市场，更好地融入国际创新网络，提升国际竞争力、影响力和话语权。

四是双轨制在推动科技产业与产业创新深度融合方面效果有限。双轨制客观上仍带有各自运作、默契竞争的特点，不仅较难形成合力，也可能影响大湾区在科技创新与产业创新深度融合方面的探索，难以在更大范围内开展更有突破性的改革开放试验。

因此，粤港澳大湾区打造“一区一园”新模式，尽管是一条更为复杂、更具挑战的路径，但值得深入探索。它有可能为破解改革开放中面临的深层次难题提供新思路，对于推动解决港澳深层次发展问题、打造世界级城市群、维护金融安全，进而服务双循环新发展格局，具有积极意义。

三、粤港澳大湾区打造“一区一园”新模式的政策建议

（一）建议中央批准设立粤港澳新型合作区

鉴于深港合作基础较为成熟，建议中央支持深圳先行先试，进一步统筹规划深圳的前海、南山、福田、龙华等连片区域的土地资源，并联合广州南沙自贸区、珠海横琴自贸区等黄金内湾的核心区域，与香港北部都会区、澳门特别行政区共同探索打造粤港澳新型合作区，采用“一区一园、一锅做饭”模式，实行更具竞争力和更高水平的统一市场制度，推动粤港澳三地市场机制和规则的有序衔接，为探索构建更大范围的统一大市场、推动制度型开放积累经验。

（二）建议中央支持构建粤港澳新型合作区的顶层推动机制

一是考虑到新型合作区建设涉及一系列重大体制机制创新，建议在中央层面设立专门的指导机构，加强新型合作区建设的顶层统筹。

二是支持粤港澳大湾区的地方政府联合中央部委建立高层级的议事联席会议机制，定期研究“一区一园”建设的重大问题，会商重要监管协作事项，防范重点风险，并赋予议事联席会议机制在园区制度设计、利益分配、跨境要素流动、机构互设、产品创新等领域必要的决策权限。

三是建议全国人大或其授权国务院就新型合作区探索制定专门的法律，在维护宪法和香港基本法权威的基础上，为新型合作区的重大创新和政策落地提供更有力的法治保障，并为大湾区改革开放、创新发展保留适当的机动余地。

四是支持在粤港澳大湾区范围内创建国家级论坛和国家级智库，汇聚政商学社力量，搭建高端交流平台，深入开展相关课题研究，为中央制定新型合作区建设的有关政策提供理论和智力支持。

（三）建议中央将粤港澳新型合作区作为做大增量的核心承载区

做大增量原则意味着更加注重合作区对于增量机构和增量业务的引进。建议将粤港澳新型合作区定位为三地优质成熟企业扩大再生产和业务拓展的重点区域，尽可能减少本地企业核心业务分流对经济总量的影响。在具体实践中，建议对符合入驻新型合作区的企业设定较高标准，例如世界500强企业，或在某一关键领域的全球市场占有率领先，或具备突破关键核心技术瓶颈的能力等，并给予入驻企业较大力度的包括税收减免在内的政策支持，推动合作区加快形成产业集聚效应和经济社会效益。

（四）建议中央给予粤港澳新型合作区较大力度的政策支持

在当前特殊时期，建议采用更具突破性的政策安排，支持新型合作区围绕促进科技产业金融良性循环和提高人民生活品质等重点目标，打造全球创新资本集聚高地和民生幸福示范区域，在制度型开放、人民币国际化、跨境要素自由流动等方面积极开展试验，营造有利于科技创新、新质生产力培育和产业集群发展的国际化金融生态；通过支持一系列重大金融机构和产品创新，构建服务科技创新型企业全生命周期的投融资体系；在住房、医疗、教育、养老等民生领域共建共享一批重点项目。

（五）建议中央明确粤港澳新型合作区的利益协调机制

建议中央支持在新型合作区内探索利益共享机制，既秉持合作共赢的理念，兼顾粤港澳三地的基本发展诉求，使新型合作区的发展成果能够更好地惠及三地企业和居民，同时充分体现促进港澳融入国家发展大局、保持港澳长期繁荣稳定的基本方向，辅以合作利益适当向港澳倾斜的制度安排和保障措施，促进合作区企业的市场化合作。

作者简介：

林居正

广东省人民政府参事室特约研究员，原深圳市决策咨询委员会金融专家组副组长，深圳市地方金融监督管理局原领导班子成员、副巡视员，香港中文大学（深圳）客座教授，深港合作战略研究知名学者