新方向
精耕存量 提质增效 多元赋能
9月23日，西安市政府新闻办举行新闻发布会，正式对外发布《西安市城市更新片区存量资产盘活蓝皮书（2026—2028年）》（以下简称《蓝皮书》）。
《蓝皮书》系统梳理了全市存量资源底数、明确盘活路径、创新运营模式，标志着西安城市更新从“大拆大建”向“精耕存量、提质增效、多元赋能”的精细化发展新阶段迈进，为特大城市转型发展注入全新动能。
摸清家底系统谋划
构建西安存量资产盘活全新体系
加快存量资产资源盘活，是西安特大城市转型发展的必然要求，是践行人民城市理念、高质量推进城市更新、提升城市品质、改善人居环境、激活城市新动能的关键举措。今年以来，西安市联动各区县、五大统筹实施主体，全面摸排梳理全市存量资产现状，系统探索盘活新场景、新模式、新路径，编制形成《蓝皮书》。
《蓝皮书》全面落实国家盘活存量、扩大有效投资决策部署，坚持规划引领、政策赋能、资金撬动、片区统筹，以全市57个城市更新片区为核心载体，全面摸排梳理出三大类108处存量资产，总面积53万平方米，预估价值45亿元。未来，西安将面向全国引入咨询策划、规划设计、金融投资、建设施工、运营管理等全链条优质主体，打造可复制、可推广的城市存量资产盘活“西安模式”。
发布会上，西安市住建局局长张小波介绍，本次《蓝皮书》具备系统性、实操性、专业性、实效性四大核心优势。立足全域片区摸排，形成标准化资产清单与空间落位图，实现资产底数全面摸清；构建六位一体完整工作体系，明晰四方主体职责，流程清晰、落地性强；严守政策、产权、流程合规底线，按资产类型差异化制定盘活方案；畅通社会资本参与渠道，预计可拉动投资45亿元以上，实现经济、社会、民生效益的同步提升。
明确目标路径任务
精准推进存量资产分类活化
本次发布的《蓝皮书》内容体系完整，涵盖工作背景、总体目标、工作原则、主要任务、实施路径、预期效益六大板块，为未来三年西安存量资产盘活工作划定清晰路线图。
在发展目标上，《蓝皮书》建立近、中、远三级梯度目标。2026至2027年优先落地首批108处盘活项目，打造片区统筹示范案例；2027至2028年建立盘活收益反哺公益建设长效机制；长期将建成科学完备、可持续的城市更新运营管理体系。同时明确四项工作原则，为全市盘活工作定标准、明责任、划底线。
在核心任务上，西安聚焦房屋建筑、国有土地、桥下空间三类重点存量资源精准发力。通过特许经营、资产证券化、政企合作等模式盘活国有存量建筑；依托增存挂钩、混合开发等方式提升土地集约利用水平；因地制宜整治活化桥下闲置空间，补齐城市公共功能短板，让闲置资源变身便民活力空间。同时，《蓝皮书》明确闭环实施流程，从意向对接、方案评审、协议公示、落地运营到收益分配、长效运维，全流程规范、全环节闭环管理，清晰界定区县、实施主体、产权单位、运营单位四方权责，确保盘活工作合规、有序、高效推进。
为最大限度降低市场参与门槛、激发社会资本活力，本次《蓝皮书》同步配套2026年存量资产统计分析表、盘活项目清单、空间落位图，详细标注每一处资产的位置、面积、估值、权属、盘活路径及对接联系方式，信息全面、内容详实，为全国优质市场主体落地西安、参与城市更新提供精准数据支撑。
通过系统化盘活存量闲置资源，西安将进一步释放城市空间价值、扩大有效投资、补齐民生短板、完善城市功能。同时，依托《蓝皮书》工作指引，常态化推进存量资产盘活利用，持续深化政企联动、拓宽多元参与渠道，以存量焕新赋能城市高质量发展，奋力打造特大城市精细化更新治理西安样板。
新路径
经济效益民生福祉文化保护协同并进
9月23日，记者从发布会上了解到，西安通过系统化顶层设计、清单化资源梳理、市场化机制创新，正式确立未来三年存量资产活化利用全新路径。依托《蓝皮书》全面转变城市更新发展逻辑，以片区统筹、分类施策、政企联动模式，破解特大城市存量提质瓶颈，探索经济效益、民生福祉、文化保护协同并进的古城更新新范式。
转思路 破瓶颈
当前，西安城市发展全面进入存量提质、内涵增效的新阶段。本次发布的《蓝皮书》，是立足特大城市治理需求推出的系统性战略方案，彻底跳出过去零散改造、单项开发的传统思路，实现城市更新理念、实施路径、发展目标全方位迭代升级。
以往城市更新普遍存在改造碎片化、建设依赖财政投入、重商业收益、轻民生保护等短板。依托片区统筹全新模式，西安推动城市更新实现三大转变——从单点零散修补转向片区整体集成更新，从政府单一投入转向政企协同多元共建，从片面追求资产收益转向经济、民生、文化三位一体高质量更新。
针对长期制约城市更新的产权分散、多头管理、老城风貌活化难等现实问题，西安创新建立统筹确权、利益共享、片区联审工作机制，有效化解产权交错复杂、跨部门协调不畅、项目推进缓慢等堵点难题。立足西安老城密集、文脉深厚的城市特质，明确“保护优先、活化利用、民生前置、业态可控”更新原则，通过微更新、微改造精细修复老城肌理，优先补齐公共服务短板，以负面清单严格管控商业开发强度，坚决杜绝过度商业化、同质化建设，让城市更新既有发展活力，更有民生温度和文化底蕴。
盘存量 挖潜力
本次发布的108处存量资产清单，是西安首次开展全市域、片区化、体系化存量资源全面摸排的重要成果。通过实地核查、权属核验、功能研判、层层筛选，严格按照“底数清晰、潜力可观、可落地性强、示范价值突出”原则，剔除权属不清、盘活难度大、利用价值低的低效点位，最终梳理形成总面积53万平方米、预估价值45亿元的优质存量资源库。
清单资源涵盖房屋建筑、存量土地、桥下空间三大类别，其中房屋建筑类87处、土地资源类16处、桥下空间类5处。不同于以往零星、分散的单点改造，本次梳理的优质资源大多集中在全市57个城市更新核心片区，区位优势突出、集聚效应明显。
通过连片整合、整体谋划、统筹开发，西安彻底告别“零星修补、碎片化更新”的旧模式，以重点点位盘活带动片区空间重塑、功能升级、配套完善、业态焕新，全面激活片区内生动力，为全市城市更新打造可复制、可推广的示范样板。
引活水 强保障
存量资产盘活项目体量大、周期长、综合性强，离不开社会资本深度参与。针对市场主体普遍关心的投资周期长、收益模式不清晰、投资不确定性大等问题，西安创新构建长短结合、肥瘦搭配、收益平衡、风险共担的市场化运营体系，全面稳定市场预期、提振投资信心。
西安推行片区整体打包开发模式，将优质商业业态与风貌保护、民生配套、老旧改造等公益性任务统筹捆绑，实现片区整体资金动态平衡。同步叠加柔性用地管理、分期价款缴纳、业态兼容试点等惠企政策，有效降低企业前期投入成本，拉长投资回报周期。
在运营理念上，引导市场主体摒弃短期开发思维，树立“开发+运营+服务”长效经营理念，通过产业培育、场景升级、物业服务、空间增值拓宽多元收益渠道。同时清晰界定政企权责，建立收益共享、风险共担的规范化合作机制，推动社会资本从短期试探参与，转向长期深耕、持续投入。
为确保清单项目落地见效、常态长效，西安实行国土空间规划“一张图”管控、清单化推进、专班化攻坚。将108处存量资产全部纳入统一统筹，按照保护活化、功能转型、提质升级、环境整治四类路径精准施策，明确改造标准、业态方向和实施时序。持续优化审批流程、强化要素保障、实行动态销号管理，精准破解产权复杂、跨部门协调难等瓶颈问题，全力推动城市发展从规模扩张向内涵提质、精准更新、长效运营深度转型。
新模式
城市更新合作“邀请函”诚意满满
明城墙下，老旧场馆修缮一新、重焕生机；老旧工业厂房迭代升级，变身人气集聚的文创潮流街区；曾经被忽视的桥下闲置边角空间，蝶变为便民停车、休闲游憩的公共活力场景……一个个落地见效的城市更新实践充分印证：闲置老建筑、废弃工业遗存、零碎闲置空间，从来不是城市发展的包袱，而是亟待激活、价值深厚的珍贵资源宝藏。
作为全国首批城市更新试点城市，西安编制完成城市更新《蓝皮书》，首批108个优质可盘活项目集中亮相，一份详实、透明、含金量十足的城市存量资源清单面向社会全面公开。
这份《蓝皮书》，绝非简单的资产台账，更是西安面向全社会郑重发出的城市更新官方邀约。西安创新构建“政府引导、市场运作、多元参与”协同推进机制，建立从资产确权、分类盘活、收益分配到长效运维的全链条制度体系，全力推动城市“沉睡资源”加速蝶变为高质量发展增量，转化为群众可感可及、普惠共享的民生红利。
老空间重生背后的市场实践
在西安城南，际华3511军需毛巾厂老厂区曾闲置荒废长达七八年。曾经的工业厂区长期低效利用，仅作为零散仓储、简易停车场临时使用。城市更新的市场化探索，让老旧厂区迎来蜕变契机。项目引入社会资本实施分阶段、轻量化微更新，完整保留极具年代质感的苏式厂房肌理，悉心守护院内77棵原生大树，通过空间重构、业态重塑、场景再造，打造集生鲜市集、文创零售、亲子教育、共享办公于一体的复合型文创生活园区。
在园区运营方看来，老厂房活化升级，不是简单装修翻新，而是经过全面研判、精准测算、长远布局后的深耕之举，核心是算清了三本关键账。
第一笔是资源禀赋账：老厂房跨度大、空间通透，具备打造复合型社区商业、潮流消费场景的天然优势；周边高密度成熟居住区，为项目提供了稳定、扎实的常住人口消费基础。
第二笔是发展赛道账：城市发展由增量扩张转向存量提质，老旧空间活化、工业遗存更新、城市功能补短板，是国家政策明确支持、城市发展大势所趋的优质赛道。
第三笔是长远收益账：依托多元业态布局，通过商铺租赁、主题市集、场地运营、品牌孵化等多元路径稳定回笼投资，在补齐片区民生配套、服务居民美好生活的同时，实现企业可持续经营，达成民生价值、社会价值、商业价值的多向共赢。
如今的3511文创科技园早已焕然一新，园区入驻商户300余家，80%为本土原创特色品牌，年客流量突破500万人次，直接带动3000余人就业，成为西安极具人气的夜间经济示范街区和老城更新标杆。
3511的蝶变并非孤例。新城区老钢厂设计创意产业园，依托原陕西钢厂废弃工业厂房，联动高校资源、引入社会资本深耕运营。锈蚀的钢铁设备、老旧生产车间，改造为特色工业景观、创意办公空间，重点集聚建筑设计、文创艺术、数字创意、新媒体服务等新兴产业。目前园区集聚市场主体150余家，年产值约11亿元，吸纳就业2000余人，成长为西北地区极具影响力的文创产业集聚高地。
西安市人民体育场老旧场馆民生焕新，红旗铁路专线工业遗址生态转身，一批标杆项目反复印证：存量空间的高质量重生，离不开市场化、专业化、精细化的运营赋能。社会力量的参与，既能守护城市历史文脉、补齐公共服务短板，又能激活产业动能、释放消费活力，让老空间焕发新生命力。
当前，西安统筹推进57个城市更新片区建设，各片区既包含口袋公园、便民设施、养老托育等纯公益性民生短板项目，也沉淀了大量潜力巨大、亟待释放的经营性存量资产。如何撬动市场力量、汇聚多元主体、拓宽更新路径，成为西安城市更新高质量发展的必答题。
打通城市更新市场化的堵点
一个个亮眼的市场实践，让存量更新的价值充分显现。
但西安的闲置存量资产到底分布在哪里？权属情况如何？参与改造、盘活的流程又是什么？这些也是众多深耕城市更新领域企业的普遍困惑。
为系统性破除痛点难点、重塑更新机制、畅通政企对接，西安市住建局对全市存量资产全域摸排、精准盘点，全面推进资产确认、权属确权、价值确值专项工作。在梳理过程中，主动筛除权属复杂、存在纠纷、短期内不具备盘活条件的低效资产，优中选优筛选形成首批可落地、可运营、可见效的优质项目清单，同步搭建数字化动态资产数据库，编制发布《蓝皮书》。
这份重磅成果，为市场送上三份关键红利：一份诚意满满的城市更新合作“邀请函”、一张抢占存量时代红利的战略“先手棋”、一套规范清晰的资产盘活“实操指南”。
清单化公开，让企业投资“按图索骥、精准对接”。
108个项目全面覆盖房屋建筑、土地资源、桥下空间三大类型，遍布全市各大城市更新片区。每个项目清晰标注地理位置、权属主体、资产现状、估值体量、对接方式、责任联系人。无论是擅长片区综合开发的央企、深耕城市运营的市属国企，还是聚焦文创文旅、社区商业、轻资产运营的民营企业，都能精准匹配适配自身规模、赛道优势、运营模式的优质标的，实现重资产片区开发、轻资产精细运营双向覆盖。
标准化流程，让落地实施“清晰透明、少走弯路”。
《蓝皮书》明确全市统一的存量资产盘活全链条工作规范，固化标准化办理时限与责任体系。企业提交意向后，属地区县住建局3个工作日内牵头现场踏勘；市级层面10个工作日内完成多部门联合评审；协议签订后全网公示备案、闭环监管。清晰的权责划分、明确的时间节点、透明的办理流程，彻底降低企业沟通成本、搜寻成本、试错成本，让市场投资更高效、更省心。
多元化路径，让合作模式“灵活适配、全域开花”。
西安创新推行“用、售、租、融”多元化盘活体系，兼容各类市场参与模式。既可通过公开招租、委托专业运营、资产转让、国企划转实现基础盘活，也支持“城市合伙人”、策规投建运一体化、片区集合开发等深度合作模式；依托REITs、ABS等创新金融工具，进一步拓宽资产融资、价值放大、资本退出通道，最大限度释放市场创新活力。
与此同时，西安严守不新增隐性债务、不虚增财政收入、不流失国有资产三条刚性底线，以制度红线规范盘活全过程、守护国有资产安全，为政府规范治理、市场安心投资筑牢双重保障，让社会资本敢投、愿投、长投。
存量新生呼唤更多“城市合伙人”
城市更新的落脚点终究是人，是“聚人气”。
西安始终坚持片区统筹、公益优先、民生为本，明确存量资产盘活收益在保障财政刚性支出、防范化解债务风险的基础上，重点反哺片区公益性项目建设、公共服务配套提升，构建“以存量养增量、以经营补公益”的良性循环机制。
如今，越来越多城市“闲置边角料”迎来华丽蜕变。零散闲置地块、桥下消极空间将升级为智慧停车场、充储能一体化设施、口袋公园、便民市集，有效破解市民停车难、休闲空间少的民生痛点；老城闲置楼宇、老旧公房将改造为社区食堂、老年日间照料中心、普惠托育站点、社区文体阵地，持续补齐家门口公共服务短板。
存量资产盘活，不追求单一商业增值，更追求城市品质升级与群众幸福提质。通过片区统筹开发，实现政府保公益、市场做经营、群众享红利，让经营性项目造血赋能、公益性项目提质增效，真正实现经济效益、社会效益、民生效益同频共振。
从过去政府单一主导建设，到如今政府引导、市场参与、多元共建、全民共享，西安城市更新迈入系统化、制度化、市场化的全新阶段。
《蓝皮书》的发布只是西安存量资产盘活的全新起点。西安将持续以57个城市更新片区为核心载体，不断完善多元协同更新机制，全力推动首批108个清单项目加速落地、快速见效；持续探索所有权与经营权分离、土地混合开发、片区整体赋能等创新路径，持续优化市场化营商环境。
随着越来越多社会资本、市场主体以“城市合伙人”的姿态深耕古城、共建更新，一处处沉睡已久的城市存量资源将持续苏醒、持续焕彩，千年古都的深厚资源家底，将源源不断转化为城市高质量发展的全新动能，通过城市更新，让民生福祉显著提升。
新机遇
为市场实操提供了清晰的行动指引
作为深耕城市更新一线的运营实践者，老钢厂设计创意产业园创始人、老菜场市井文化创意街区发起人全建彪认为，《蓝皮书》的发布不只是更新路径的迭代，更意味着市场主体参与存量活化迎来了难得的全新机遇。
多年一线项目运营中，全建彪感受最深的是，以往西安存量盘活大多属于单点试点、自主摸索，缺少顶层的系统性统筹。不少优质闲置厂房、老旧院落以及低效空间，由于实施路径模糊、配套机制不完善、收益模式不稳定，迟迟得不到有效激活。仅靠单个项目改造，辐射带动能力十分有限，很难推动周边片区配套同步升级，也让有意参与的市场主体心存顾虑。
全建彪表示，《蓝皮书》的出台有效扭转了这一局面，为市场实操提供清晰可落地的行动指引，也为城市更新一线运营主体吃下“定心丸”。站在实践者的视角观察，最核心的转变就是城市更新由“项目单点更新”迈向“片区统筹盘活”。通过整合片区内碎片化存量资源，统一谋划产业业态布局，统筹平衡项目收益，让低效空间真正变成可运营、可增值、可持续发展的优质资产。
“存量盘活不等于大拆大建，经济效益不是唯一追求，民生才是落脚点。”这是全建彪一直坚持的更新理念。《蓝皮书》着重强调资产盘活要与民生改善深度绑定，要求以片区为实施单元，同步补齐教育、养老、便民商业、公共活动空间等短板。
以老菜场项目为例，改造始终坚持微更新、轻活化模式，在盘活老旧厂房存量资产的基础上，最大程度保留老城市井肌理与生活气息，同步叠加便民服务业态，让居民既能享受城市环境提质的新变化，又能留住熟悉的老城生活记忆。全建彪表示，《蓝皮书》构建了完整、闭环的存量盘活实施体系，为市场运营主体明确了发展方向。未来，随着更多城市“沉睡资产”被激活，西安将持续走出一条有底蕴、有烟火、有效益、可持续的特色城市更新之路。
从根源破解底数不清管理分散等难题
西安建筑科技大学建筑学院教授、博士生导师李昊接受记者采访时表示，《蓝皮书》的发布，标志着西安城市更新全面迈入制度赋能、精准盘活、惠民增效的高质量发展新阶段。
李昊表示，《蓝皮书》作为片区化城市更新的重要制度工具，从根源上破解了存量资源底数不清、管理分散、利用低效的难题。通过全域存量资产系统摸排、归集建档，将闲置楼宇、低效土地、桥下空间等各类分散资源统一纳入数字化台账管控，推动存量资产管理从传统“权属本位”转向科学系统的“片区本位”。
西安不再孤立处置单个闲置点位，而是将每一处存量资源纳入片区整体规划统筹布局、精准利用，针对性补齐区域功能短板。这套标准化、系统化的统筹模式，有效破除部门壁垒、降低决策试错成本，构建起规范高效、可复制推广的城市存量资源治理新范式。
以往存量资产盘活普遍存在信息不对称、流程不统一、对接渠道模糊等问题，市场主体参与门槛高、顾虑多，社会资本活力难以充分释放。
对此，西安跳出传统“单一租售、简单处置”的老旧盘活思路，创新形成“用、售、租、融”多元组合盘活模式。同时，《蓝皮书》建立五步标准化操作流程，涵盖意向对接属地备案、方案编制联合评审、协议签订国资审查与社会公示、项目实施与运营监管、收益分配与退出管理全链条，将企业从意向介入到后期退出的全部流程标准化、透明化，有效减少企业多头对接成本，大幅降低市场参与门槛，充分激活社会资本参与城市更新的积极性。
在李昊看来，本次发布的《蓝皮书》最大的亮点，是确立了民生优先、公益为本的更新导向。存量盘活不以单纯追求资产收益为目标，核心是服务城市提质、改善百姓生活品质，彻底扭转了部分地区“重商业收益、轻公共配套”的更新弊端。
《蓝皮书》明确，存量盘活经营性净收益优先覆盖项目改造成本，剩余收益实行专户监管、专款专用，全部反哺片区公益性项目建设，形成“资产增值、收益惠民”的良性闭环。
西安作为历史文化名城，城市建设不宜采用大拆大建的更新模式。《蓝皮书》立足老城肌理与城市特质，探索出“不大拆大建、向存量要空间、向存量要民生、向存量要动能”的精细化更新路径。
短期依托108个存量盘活清单项目，撬动社会资本参与建设，缓解城市更新财政压力；中期沉淀标准化、可复制的盘活体系，持续补齐各片区民生配套短板；长期构建稳定、可持续的城市更新运营体系。
针对广大市场主体，李昊提出三点专业建议。第一，彻底摒弃传统房地产开发思维，存量更新以微改造、长周期精细化运营为主，企业要立足片区居民真实需求，将公益配套、公共服务融入设计方案，杜绝单纯追逐商业收益。第二，严格依托《蓝皮书》标准化流程开展工作，按照属地备案、方案编制、联合评审的规范路径推进项目，主动落实片区公益反哺责任。第三，坚持差异化业态布局，老城片区重点发展便民服务、康养托育、文旅文创；桥下空间、零散土地优先布局便民停车配套；老旧厂房重点打造科创孵化、文体休闲业态，避免同质化开发。
首批108个存量资源资产可盘活项目
清单出炉
依托全市57个城市更新片区统筹建设布局，西安此前已完成全域存量资源系统摸排梳理，9月23日，正式发布首批108个存量资产可盘活项目清单。
本次发布的108处存量资产，总面积53万平方米，预估价值45亿元。类型丰富全面，涵盖闲置房屋建筑、国有低效土地、城市桥下空间等多元存量资源，覆盖老城片区、老旧厂区、城区边角空间等重点区域。
想要了解详细情况，可扫描二维码，查看完整《蓝皮书》内容及首批可盘活项目清单。
文：西安报业全媒体首席记者 龚伟芳
图：西安报业全媒体记者 窦翊明
编辑：陈雪
审核：吴飞 陶文
出品：西安报业传媒集团
西安报业·西安日报版权所有
未经许可不得转载、抄袭、摘编
点击阅读原文查看数字报
