近日，西安正式发布《城市更新片区存量资产盘活蓝皮书（2026—2028年）》。这不是常规研究成果，而是西安进入存量提质阶段的系统性战略布局：以57个城市更新片区为载体，首次摸清108处、53万平方米、预估价值45亿元的存量资产，预计撬动投资45亿元以上，探索可复制的“西安模式”。
随着城镇化率突破67%，城市发展从大规模增量建设转向存量提质增效。国家层面，自然资源部“38号文”实行“盘活一亩、新增一亩”，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发；城市更新“十五五”规划、陕西推动城市高质量发展意见，均要求摸清房屋、设施、土地底数，建立可持续更新机制。西安作为特大城市，必须向存量要空间、要民生、要动能。
1、核心账本：57片区、108处、53万㎡、45亿元
《蓝皮书》坚持“现状、产权、权责、债务、盘活”五清晰，按“底数清、潜力大、可落地、示范性强”筛选，形成三大类资产：
房屋建筑：闲置办公楼、旧厂房、医院旧址、校舍、社区用房等；
国有土地：批而未供、低效用地、边角地等；
桥下空间：立交桥下等“灰色空间”。
清单配套统计分析表、资产清单、空间落位图，明确面积、估值、权属、盘活路径、联络人，实现底数全摸清、空间全落地。
2、目标与体系：三阶目标、六位一体、五步流程
目标分三阶：
优先期2026—2027：落地第一批108个项目，形成“经营性资产盘活+公益性项目统筹”；
中期2027—2028：建立收益反哺公益建设长效机制；
长期：形成可持续政策体系与投资运营管理新机制。
工作体系为“背景—目标—原则—任务—路径—效益”六位一体，明确住建部门、实施主体、产权单位、运营主体四方职责。
实施路径五步：意向对接与属地备案、方案编制与联评联审、合作协议与国资审核及公示、项目实施与运营监管、收益分配与长效运维退出。
3、三大盘活路径
房屋建筑：聚焦行政事业单位和国企权属资产，用特许经营、资产证券化、政企联动市场化运作，吸纳社会资本。
国有土地：健全增存挂钩，综合收回再供应、收购储备、分割转让、租赁、联合开发、分层登记；鼓励混合开发，实现住宅、商业、产业、公共服务复合集成。
桥下空间：安全优先、公益为主、因地制宜，清理杂乱、补齐短板、植入便民场景，把“闲置死角”变为公共活力空间。
总体上，坚持保护优先、活化利用，严格落实“不搞大拆大建”的原则，通过微更新、微改造精细修复老城风貌，适度植入适配业态，让历史空间适配现代生活，实现文脉活化传承。坚持民生为本、功能前置，所有片区盘活项目优先补齐便民服务、休闲绿地、基础配套等民生短板，保障公共空间和公共服务供给，让更新成果普惠于民。坚持业态管控、有序运营，通过片区整体统筹、负面清单管理、功能分区引导，科学控制商业强度，避免业态同质化、空间空心化，实现产业、人居、风貌协同共生。
4、市场化与民生：肥瘦搭配、长期运营、收益反哺
针对投资回报周期长、收益不清，蓝皮书提出“长短结合、肥瘦搭配、动态平衡”：
片区整体打包，优质商业与民生配套、风貌保护、老旧改造捆绑实施；柔性用地、分期价款降低前期成本。
运营上引导“开发+运营+服务”，通过物业运维、产业赋能、场景增值拓宽收益，并用REITs、ABS打通资本化路径。
底线是：不新增隐性债务、不虚增财政收入、不流失国有资产。民生上，优先补齐便民服务、休闲绿地、基础配套，净收益优先覆盖成本，剩余收益专户监管反哺民生。
5、深层价值：三大转变与西安样本
蓝皮书推动三大转变：
从单楼宇碎片改造转向片区统筹；从依赖财政转向政府引导、市场运作、多元参与；从片面资产变现转向经济、民生、文保统筹。
它破解产权交错、跨部门协调、历史风貌保护与市场化利用三大痛点。其价值在于提供体系化操作指南，走通“不大拆大建，向存量要空间、要民生、要动能”的路径，为历史文化名城提供“西安样本”。
蓝皮书只是起点。关键在闭环落地：规划一张图、专班调度、动态监管、销号推进。若执行到位，53万平方米沉睡资产将转化为有效投资、城市功能与民生福祉。
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